联合国国际减灾署（UNISDR）：《2015 年后减轻灾害风险框架》（HFA2）协商会议综合报告
发布日期 ：2020-05-14
简介
本综合报告为各国和所有利益攸关方提供至今出现的所有关于《2015 年后减轻灾害风险框架》 (HFA2)的协商和发展议题的概览。本报告的关键目的在于为持续的协商提供基础，并根据 2013 年五月召开的“全球平台第四次会”精神完成 HFA2 草案通知。
本报告分为四部分。背景部分描述了协商的背景以及报告内信息的来源。联合国减灾署(UNISDR)的观察为主要议题做出了推荐性的概述与分析，并将此概述与分析递交 HFA2 考虑协商。本综述报告将迄今出现在协商中的观点与建议整理为三类：当地行动；综合方针；有利环境。最后一部分描述了 HFA2 协商流程的未来发展方向。
1 背景
提出《兵库行动框架》是为了推动全球灾害风险减轻工作。它是由联合国按照 1989 年《国际减轻自然灾害十年国际行动纲领》发起的，并通过《横滨战略》、 1994 年行动计划与1999 年“国际减灾战略”进一步明确。这些文件代表了更为宽泛的灾害风险减轻、 自然灾害与人为灾害复原方面的联合国参考框架。
在 2005 年 1 月召开的世界减灾会议上， 168 个国家采纳了《2005—2015 年兵库行动框架：增强国家和社区的抗灾能力》（HFA）。在 2005 年晚些时候，联合国大会的第 60/195 决议通过了 HFA。 HFA 响应了对于鉴别并实施灾害风险减轻措施所应采用的整体性、多学科综合方针的需求。
2012 年 12 月，联合国大会(第 67/209 号决议)决定于 2015 年初在日本召开第三届世界减灾会议，审查 HFA 在其十年期内的实施情况，并通过 2015 年后减轻灾害风险框架(被称为《兵库行动框架 2》或 HFA2)。联合国减灾署(UNISDR)充当第三届世界会议的秘书处，协助拟定 HFA2，并与所有相关利益攸关方进行协商，协调各项筹备活动。
联合国秘书长减少灾害风险特别代表玛格丽塔·沃尔斯特伦(Margareta Wahlstr。 m)与日本驻日内瓦国际组织大使小田部阳一(Yoichi Otabe)于 2012 年 3 月正式启动协商会议。与此同时，也发布了背景文件“面向 2015 年后灾害风险减轻框架”，以此规划了协商会议的两个阶段。 1
协商会议的第一阶段是从 2012 年 3 月至 2013 年 5 月召开的全球平台，此阶段重点是减轻灾害风险新框架的广泛的实质性问题。协商会议的第二阶段从 2013 年 6 月至 2015 年初的世界会议，此阶段将注重于 HFA2 草案的内容与格式。协商会议将包括各种论坛、 相关现有国际会议、专门活动、全球性与区域性灾害风险减轻平台、政府间组织会议、国家级对话、利益攸关方会议以及其他社会网络带入的内容。
本综述报告收集了协商会议第一年内发表的各种观点。这些观点数量丰富、格式多样，包括： (1)National HFA Monitor(国家 HFA 监控，一种在线工具)的 2011-13 周期，各国需要在此在线工具上鉴别 HFA2 的最重要要素(见附件 1)； (2)国家协商会议报告； (3)参与各种国际流程的各国的观点对于 HFA2 的审议意见2； (4)非洲、亚洲、太平洋、欧洲、美洲、阿拉伯国家、中亚以及高加索地区区域性(及次区域性)灾害风险减轻平台； (5)与各社区与非政府 组织的协商； (6)“让城市抗灾活动”中当地政府在灾害复原力自我评估中的所得； (7)在线对话； (8)利益攸关方组织的观点，例如各市市长、国会议员和私人企业； (9)HFA2 减轻灾害风险联合国秘书长特别代表的顾问团队。
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1 http://preventionweb.net/go/25129
2 例如包括：联合国秘书长的 Special Event on Water and Disasters(关于水与灾害的特殊活动)(2013 年 5 月-6月)；“里约+20”峰会灾害相关部分的成果文件；最不发达国家的高水准审查以及毛里求斯战略的成果；
此外，还有大量的文件与出版物提供参考与材料。其中最为重要的包括“横滨战略”(1994)、“国际减灾战略”官方版(1999)、《2005—2015 年兵库行动框架：增强国家和社区的抗灾能力》 (2005)、兵库行动框架中期审查(2010)、全球评估报告(2007、 2009、 2011 和 2013年草案)以及减轻灾害风险全球平台第一、二、三届会议主席摘要。
UNISDR 在通篇中都有加入脚注以反映代表了相应要点的各国与各利益攸关方的观点。不会列出所有持代表性观点的利益攸关方，而且，鉴于是直接引用，因此也不会指出他们想要表达的内容。
2 观察
在协商中出现的单独要点之外，还出现了一些指出新一代风险减轻与复原力增强的发展方向的议题。这些议题已经被摘录到下列九项观察中，但是仍需要进一步考虑这些议题并探索细化它们的实施所产生的影响。期望这些观察将促进下一轮 HFA2 协商会议中的研讨。
2.1 以当前 HFA 为基础
《兵库行动框架》 (HFA)明确指出；力图“构建国家和社区的抗灾复原能力”。复原能力是指一个系统以及时、高效的方式在灾害性事件中减灾、预防、预警、吸收及适应或恢复的能力。这包括确保其重要基础设施和功能的保留、恢复或改良。 3复原能力被认为是整合了扶贫、灾害风险降低、可持续生计和适应气候变化的重要成果，是可持续发展的组成部分，然而，复原力的指标需要进一步明确化。
2007 年以来的连续三个进展审查期中，各国的报告显示出《兵库行动框架》 (HFA)的五个优先及三个战略目标都在稳定进步。进步最为明显的是 1 号与5 号优先领域，涉及灾害准备与反应能力的提高。虽然灾害风险管理改善投资的系统性文件证明极少，但是坊间证据还是显示许多国家在这方面的投资不断增加。有证据显示由于发展状况、准备预防以及响应得到改善，死亡风险呈现下降趋势。但是经济损失却呈现上升趋势，在某些国家，最近 20 年内经济损失翻了三倍以上。 4最后，一项关键性观察发现 HFA 第四部分优先事项的进步始终较低，这一优先事项旨在直接揭示风险的潜在驱动因子。
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2010 年千年目标发展首脑会议(MDG Summit)的成果； 2012 年 5 月召开的 Group of Friends(伙伴圈，联合国文明联盟的国家与国际组织社区)外长级会议摘要
3 2013 联合国灾害风险减轻复原力行动计划
许多国家与利益攸关方目前都非常熟悉当前 HFA 各优先事项，但是他们也指出需要更多的时间以完全内在化 HFA 的重要性并为灾害风险减轻体系构建基础。迄今为止普遍认为应保留并强化当前 HFA 的核心要素。各利益攸关方建议不应放弃当前 HFA，而是应利用至今取得的进步以及所取得的成就。 5
这不应被理解为自满或满意于当前的实现率。协商会议揭示出了行动速度加快与行动范围增大带来的紧迫感。某些协商表明了一种能够了解风险信息与知识却无法行动的失败经历。其后果之一就是呼吁更为强调风险信息的透明度以获得发展和组织风险减轻的公民支持。因此 HFA2 就被定位为一种手段，用于阐明如何执行。
对 2005 年以来尚未取得实质性进展的议题，同时提供指导，促使所有国家提出新的议题。
2.2 强增对风险的理解
HFA 2 是以全球评估报告和政府间气候变化专门委员会(IPCC)《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应特别报告》 (SREX)提供的证据和发现以及全球众多科学家、从业者的工作为依据，应体现对于风险更为深刻的理解。风险知识的最为重要的一项进步就是对于广泛型风险的理解得到加深，广泛型灾害是高度本地化的、频发的并且未得到国家与国际充分支持的灾害。另一方面，气候变化和长期接触的影响使得更为频发的高影响事件更加受到强调。同时，风险的跨境性质更加明显，尤其在国外灾害对于国内经济的影响相关方面。
所有证据都显示在未来几十年内这些潜在风险驱动因子将增多。如果无法阐明这些驱动因子，风险灾害减灾在很大程度上将是不切实际的。例如，撒哈拉以南非洲的城市人口预计从 2010 年的二亿九千八百万增长到 2030 年的五亿九千六百万。 6虽然这代表着无可否认的经济机遇，但是这也是产生灾害风险新条件的隐患。同时，需要更为密切地调查城市内风险的独特动力学、鉴别风险的互联性，例如，电力设施的损坏在层叠效应影响下会引发水资源管理系统的失效。
类似的，农产品需求量的增多会增加土地和水资源的压力。例如，预计到 2021 年，撒哈拉以南非洲以及拉丁美洲有一亿零七百万到一亿两千万新的土地将被合并用于农业生产，这些区域中的很多土地原本就缺水和遭受土地退化。 7为了阐明 2015 年后的风险，需要关注社会变迁和预估女性角色变化的影响、作为变化推动者的青少年的压力与人口统计、构成复原力基础的新家庭与社区结构动力学、以及社会网络在共享信息和提升责任感方面的作用。 8对风险认知的理解也经过了更新；这反应了以非专业人士相关方式描述风险与复原力的重要性，例如描述与人们日常关心的工作安全、住房、健康、教育和基础设施相关的风险。
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4 基于使用国家灾害损失数据库计算灾害影响的国家提供的证据； 2013 年全球评估报告(GAR)二阶草案
5 2015 年后减轻灾害风险框架(HFA2)阿拉伯国家区域协商
6 2013 年全球评估报告(GAR)二阶草案
7 2013 年全球评估报告(GAR)二阶草案
8 瑞典
类似的是，为了完全理解风险也需要理解自然或物理与行为因素的相互作用。人们对于如何理解风险、选择行动重新产生兴趣，这推动了社会和文化价值观、个人经验、人际和社会动力学是如何促进复原力、安全、公平和环境健康的个人与社区支持性活动等方面的观点的更新。对于这些因素的理解能够在倡议活动和风险管理系统定制的过程中发挥有益作用。
2.3 为当地政府与市民制定的 HFA2
国家的经济力量在于城市、基于当地层面，事实上，城市国内生产总值(urban GDP)代表了大约 80%的世界 GDP。城市是经济增长、产生就业、创新以及文化交流的枢纽中心。将人口与经济汇聚于易受自然灾害侵害的地区可能会扰乱全球供应链、降低经济产出、使发展成果发生倒退并对在受影响地区内生活的人们造成不利影响。
要求简化 HFA2 反应了当地决策者和类似市民的实际情况。各当地政府、市长和社区组织处于灾害知识复原力构建的前沿阵地和中心。更多地关注他们的观点与能力对于成功地减轻灾害风险与构建复原力具有决定性意义。因此，在制定 HFA 2 时考虑将地方行动者当作主要实施者。
许多人呼吁通过改善的资源处理法规和机制进行中央级、省级、地区级或城市级责任划分， 以此强化将责任和资源分散到当地政府的流程。另一个建议是更多关注监控与问责工具以确保法律的强制执行。 9
社区的固有多样性在于它本身就是一种资源。社区组织已经创新并测试着各种解决方案。为了维持这些解决方案并扩大其规模，也为了将其整合进发展中，必须有意识地培育各社区、当地和国家政府、非政府组织以及私人企业之间的进一步合作。
儿童与青少年10已被特别地指出，因为他们在学校安全、以儿童为中心的风险评估和风险交流方面有特定的需要。但是更为重要的是，经过妥善的减轻灾害风险教育并拥有减轻灾害风险积极性的少年儿童将会引领并成为变革的驱动因子。
通过倡议活动和公众意识培养活动来吸引市民的参与对于刺激社会需要和向当选官员表明优先事项具有决定性意义。信息和通信技术的快速发展吸引了市民的参与并使其了解信息，同时也在所有层面上的社区内和社区之间实现了人们的联系。在推广媒体的积极作用以及公民社会的支持性作用的同时，基于这些工具的系统性工作肯定能够很快地产生结果。
2.4 经济机遇和私人企业投资
在未来几年中，上万亿美元的新的私人与公共投资将注入不同的发展部门。全球外商直接投资(FDI)预计在 2013 年将达到 1.8 万亿美元，而在 2014 年将达到 1.9 万亿美元。在 2011年，这些投资的 46%将进入制造业而另外 40%将进入服务业，包括基础设施建设。大约 7,770亿美元或 FDI 总额的一半流入了中低收入国家。 11究竟这些上万亿美元的 FDI 投资和更大数目的新的国内投资是否流入面临灾害地区、 以及如何控制产生的灾害风险， 对于灾害风险的未来具有决定性的影响。
私人企业处于独一无二的地位，它能通过利用业务战略影响风险的积累，例如能促进企业可持续性、增加股东利益的供应链管理和业务连续性计划。当与公共部门合作实施这些方法时，就能增强复原力的基础并能为大中小型企业带来新的经济机遇。 HFA2 应该反映私人企业在减轻风险和构建复原力方面的作用及多样性，更明确地说， HFA2 应该清晰地鉴别并反映这类企业的普遍理解的有利环境。
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9 灾害风险减轻美洲区域平台
10 特克斯和凯科斯群岛，第五届亚 2012 洲减灾部长级会议 2012
11 2013 年全球评估报告(GAR)二阶草案
2.5 增强管理和问责
对于恰当管理即决定决策与实施方式的规范系统、制度及交互作用的呼吁在迄今为止的HFA2 协商中已经被明确表明，所有利益攸关方及协商都明确了这一需求。自从《横滨宣言》以来，这一议题已成为商讨的核心；它被描述为“灾害风险减轻的心脏”并且是未来成功实施并获取成果的核心。各国政府负有灾害风险减轻的主要责任，尽管如此，风险管理系统仍需要被加强。各国家平台需要支持，同时其作用和重要性必须被进一步阐明。 12确定的缺口
与挑战与公私行动方的明确责任定义以及恰当的问责机制有关。这也包括决定公共决策实施方式和私人投资执行方式的规范系统、制度及交互作用。更明确的灾害风险减轻管理指南将被囊括在 HFA2 中。
为管理灾害风险而制定的制度安排和立法安排大体上表现为专注于灾害的组织和系统。这些系统对于发展流程的真正影响不大。通常政策和法律与实际发展情况没有联系。因此，就必须要询问将来工作是否会集中于进一步强化灾害风险管理组织或系统，或者工作是否应集中于负责规范和推动发展的行业部位和当地政府。协调并推动支持集成方法的“联合”方针并将灾害风险减轻融入发展主流能达到更加充分的杠杆平衡。 13
已确定了一些对于创造成功执行的有利环境有本质意义的机制与操作领域。清晰出现的一项要素就是将灾害风险的减轻与预防作为法律规定下的义务，包括早期预警的审问、风险评估和公众对于风险信息的获取。在市民充分参与的包容性决策方针之外，其他通过透明化以及实现市民对于风险信息获取以促进问责的方针有：改善循证决策；能力建设；推动能够响应条件变化和新信息的适应系统；以及灾害风险减轻的资源分配与融资。
当前开发高效的、结果导向的问责措施例如恰当的全球、国家和当地层面上的目标、目的与指标并建立相应达成机制的愿望十分强烈。各国与其他各利益攸关方也发表评论建议HFA2 提出议题，阐明对于以标准为形式进行指导以进一步推动问责的需要。通过 HFA 监控器进行进展的监控、同行评审机制、以及通过联合国管理机构实施的 HFA2 执行进展的周期性评审都是有帮助性的。
2.6 综合方针的效益利用
各政府在将灾害风险管理考虑事项分解到城市、经济、国土与社会开发中经受了挑战，例如拙劣的城市开发规划与管理可能引发洪水、 加剧生态系统服务功能的衰落促进并放大了风险层级、 低收入家庭无法进入更安全区域的正规土地与房屋市场， 治理薄弱的城市与地区可能无法控制上述灾害或使灾害恶化。气候变化加入到了这些挑战中，气候变化需要人们采取措施减轻温室效应气体排放以防止产生进一步风险，同时采取步骤调整到已被锁定到位的新气候风险与极端气候事件模式。
为了确定灾害风险减轻作为经济健康与可持续性的驱动因子， 14需要采用一种接受灾害风险减轻和气候风险管理作为扶贫与可持续发展基础的整体方针。 15许多利益攸关方特别呼吁制定与每年执行的国家发展规划演习挂钩的灾害风险减轻和气候变化适应与减轻行动规划及战略。整合上述关注点的国家复原力战略已作为整体框架被提出以供考虑。
各利益攸关方也注意到整体方针会产生共同的经济和社会效益。他们发起讨论研讨阐明潜在风险因素的主流整体方针是如何成为扶贫开发催化剂的。 16例如，健康被认为是社会正义的核心，是社区和国家社会与经济发展的关键性驱动因子。通过管理健康风险，人们能够维持有效的生计并为社区发展做出贡献。 17千年发展目标 4、 5 和 6 直接将目标定于针对健康的成果。因此，减轻健康风险将增加达成发展目标的几率。
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12 瑞典
13 欧洲议会，在 HFA2 期间召开的环境、公共健康和食品安全委员会会议
14 美国
15 孟加拉国，市长与当地政府协商。
16 灾害风险减轻第四次非洲区域平台 2013。
2.7 气候变化
几乎所有的协商都提到了需要将气候变化议题更充分地整合到 HFA2 中。这包括认可我们必须采取具体步骤预防新风险的产生，并且接受温室效应气体排放减少作为一项灾害减轻优先事项。建议HFA2接受阐明气候多样性和气候变化，以及在政府间气候变化委员会(IPCC)第四次评估报告中与 IPCC《管理极端事件和灾害风险推进气候变化适应》专题报告(SREX)中突出风险的方针。
许多经协商的议题都特别呼吁将适应气候变化整合进国家灾害风险管理框架中、将灾害风险减轻整合进适应气候变化战略中、 18制定联合行动规划19以及建议推广整合了气候风险和发展关注点的复原力战略。结合了灾害风险减轻和适应气候变化社区的联合行动问题解决机制已被提议成为促进复原力构建未来议程的有用途径。 20
一个更清晰的关于气候变化影响的焦点也包含了将工作集中于小岛屿发展中国家(SIDS)的需要以及对于开发实施阐明非洲及类似受影响区域洪水风险的更高级战略的需要。 21
2.8 科学与技术的进步
科学与技术在灾害风险减轻领域的洪水预报、海啸探测、利用疫苗预防传染病暴发以及有效灾害风险沟通以增强社区复原力等计划中发挥着必不可少的作用。展望未来，对于为支持灾害风险减轻而实现科学、政策与实践的更有效相互影响的需要为协作学习和行动提供了良机。 22科学社区应开发更快更好的途径以便于政策制定者以及风险威胁人群进行互动并交流研究发现。
技术是贯穿于协商全程的重复性主题，通过承诺其所介绍的机遇以激发灵感并针对它可能引起的风险提出关注点。先进技术，尤其是能源、信息通信、移动基础设施等社会所依赖的相关技术，必须在设计时考虑到灾害风险。这些系统的毁坏需要得到特别的关注。
新技术，尤其是社会媒体，为能力开发以及联系人们与不断扩大的风险信息流、复原力知识和知识经纪人的推广提供了新机遇。在未来，灾害风险信息的产生和传播领域的信息技术的应用对于决策者和受风险威胁人群来说有决定性意义的。此外，复原力技术的发展为研发领域的公共部门和私人企业提供了新的经济机遇。
2.9 构建女性领导地位
大量的女性正合力工作抵抗灾害的不利影响、构建城市和农村地区复原力。然而，家庭和收入产生的责任、以及基本服务使用受限、财产权和就业质量在许多国家限制妇女与女孩参加公共决策流程，例如框定灾害风险减轻的优先事项和投资。
协商会议重申了这一观点并决定妇女将在推动当地和国家灾害风险减轻中承担领导地位。通过国际减灾日和 HFA 2 会议推荐的特定活动包括认识妇女组织(基于社区及其他)的潜在及现有贡献、强化其能力以及协调推动性别平等风险减轻和可持续发展的制度化承诺与问责。
3 至今完成的协商综述
各国与其他利益攸关方对于现有 HFA 战略目标和优先领域保持不变的愿望很明确。这些协商表明了对于紧迫的社会、经济和环境议题的明确关注，并再次完全确认灾害风险减轻可提供关键性的解决方案。他们同样表达对于 HFA 实施速度和规模的失望， 并强烈要求各政府与其他利益攸关方加快采取行动，兑现早先的承诺。
本协商综述更详细地叙述了在第一年的协商中产生的特殊议题。在协商会议全程中，UNISDR 记录了所有在自由议题讨论区发表观点的国家或利益攸关方。在许多情况下，这些观点包括的理念可以联系到同时发布的某些议题上。在起草本综述时， UNISDR 争取反映常见模式而非列出每一项观点。一些重复性的议题就变得显而易见。通过社区参与构建领导力与能力完全的当地政府的共同目标描述了第一类观点，它在这里被描述为地方行动。第二类议题反应了一系列与打破学科、领域问题和体制机制之间障碍相关的议题——这些议题在此被描述为综合方针。第三类议题为有利环境，它推动和建立起构建复原力的条件与激励机制。它包括了一系列方法措施，例如风险指引决策、风险评估与分析、公共意识、能力开发、管理与问责，监控与资源。
3.1 地方行动
对国际减灾合作的最早承诺最早可以追溯到 20 世纪 80 年代， 在此之后，当地行动就已经被明确地承认为成功减轻灾害风险的基础。通过反复强调能力优良的当地政府与社区参与以及复原力构建工作的所有权，协商会议再一次确认了这一观念。
协商推动了国家与当地政府之间联系的加强——包括国家政策为顺应当地需要而做出的调整。 23这就需要有国家指令将国际与国家协议通知当地政府并赋予当地政府行动能力。24将责任与资源分散到当地政府的工作得到了强调，同时，为融资与促进问责而改良的规范机制也得到了特别的关注。 25
一些议题特别指出 HFA2 用语的制定应考虑到当地领导者，其用语的目的应在于帮助当地领导者更好地了解灾害风险控制的重要性、如何实施成功的策略、以及如何进行能力建设并最有效地利用现有资源。类似的， HFA2“品”应使用清晰可认的信息以牢记传播灾害风险减轻意义的重要性。
社区参与的相关议题被反复强调。决策过程中的社区参与的重要性以及构建与社区或草根阶层青年、妇女、非正式移民、农民、牧民、渔民、土著民、当地宗教团队及其他的合作关系的重要性得到了特殊的关注。各利益攸关方敦促对当地层面上的 HFA2 能力建设以及意识培养提供更多帮助，包括当地政府与社区的进一步培训以及确保可用工具与知识的使用。26其他人士则强调实现社区参与以及推动社区参与度的重要性。社会网络在连接政府与人民27以及使人民参与到当地政府发展规划中发挥的重要作用也被记录了下来。
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23 智利、印度。
24 市长与当地政府协商。
25 灾害风险减轻美洲区域平台 2012。
26 意大利、非洲城市峰会、市长与当地政府协商。
27 克罗地亚，灾害风险减轻美洲区域平台 2012。
各利益攸关方在协商会议全程中都在鼓励采用包容性的灾害减轻方针，强调使妇女与青年有能力参与和领导。 28尤其是儿童生存、健康和保护等关注点出现在很多协商会议中。 29注重点在于学校安全、教育以及确保少年儿童参与到风险分析与复原力构建方案中。
残疾人议题是公认的极少受关注的议题，其后果就是残疾人面临越来越大的风险危害，并且丧失利用其独特能力的机会，这些残疾人包括肢体残疾者、 失明者和耳聋者。这已经被确定为 HFA2 商定行动的一个优先事项30，同时，我们需要残疾人参与进灾害风险管理的决策流程中。
认可来自不同社会群体的参与和对于当地文化背景、传统和知识的尊重方面的贡献的多样性加强了复原力和灾害风险减轻的社会文化层面。迄今为止的协商不断强化了这些观点。个人所负责领域内的行动的个人承诺得到了强调。对于家庭、社区、机构和企业预防文化培养的迫切需要31被一再重申。它包括了这样的观点——更多的关注需要被投入到了解人们理解风险的影响因素中，以及了解引领人们依据风险信息行动的条件中。
社会凝聚力和稳定性是社区复原力的基础。多文化方针在阐明灾害风险中发挥重要作用。它包括例如识别支撑复原力的文化和社会特征、各种人口段的独特性、贡献与需求。注重于文化多样性、人口转变以及人口转变影响风险与风险减轻的途径识别都将有助于构建复原力。在公共意识工作中使用本土和传统知识、文化价值观和信仰体系将受到推荐。必须预计灾害对于文化遗产(有形和无形的、建筑文物、博物馆藏品及其它)的潜在影响，因为文化遗产的普世价值是不可替代的。遗产在社会凝聚力和可持续发展方面，尤其在危及关头，发挥着极其重要的作用。它代表着身份和骄傲，需要在灾后恢复中主动考虑它。
3.2 综合方针
为了确定灾害风险减轻作为经济健康与可持续性的驱动因子， 32需要采用一种接受灾害风险减轻和气候风险管理作为扶贫与可持续发展基础的整体方针。 33各利益攸关方始终明确地提出将灾害风险减轻和气候风险纳入 2015 年后发展议程中的需要。
各部门(例如，健康、教育、基础设施、农业和环境)的风险灾害减轻协调与领导工作的重要性得到了强调。各利益攸关方呼吁将灾害风险减轻整合到各层次、各行业的发展决策中，包括私人企业。 34在发展与扶贫计划的规划与执行中加速实施灾害风险减轻得到了强调，尤其是在经济与生产性行业。
已明确需要确保灾害风险减轻成为财政和规划决策的一部分。其他人士敦促将灾害风险减轻明确考虑进现有的、进行中的公共基础设施投资、资本投资和社保计划中。 35一些评论明确聚焦于 HFA 优先事项第四部分的有限进展。他们聚焦于规划流程，同时更注重土地使用规划、建筑法规、农业和生态系统管理、水资源管理和排水系统相关执行方法，以此阐明灾害的潜在成因。 36
协商建议通过适当的政策、立法， 将灾害风险减轻和适应气候变化直接引入发展与经济规划的综合战略、以及部门层面的行动，以加强综合方针。 37其他人士则鼓励构建从业人士能力以便将发展和灾害风险减轻、意识提升以及社会需求的产生联系到综合方针内。
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28 斐济、巴拿马、特克斯和凯科斯群岛，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
29 特克斯和凯科斯群岛，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
30 巴拿马，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
31 中华人民共和国。
32 美国。
33 孟加拉国，市长与当地政府协商。
34 澳大利亚。
35 灾害风险减轻第四次非洲区域平台。
36 澳大利亚、孟加拉国、埃塞俄比亚、挪威 2013。
几乎所有的协商都提到了需要将气候变化议题更充分地整合到 HFA2 中。它包括承认减少温室效应气体必须被视为灾害减轻优先事项。许多人士明确呼吁开发既减轻灾害又适应气候变化的行动规划、战略和框架。 38其他人士呼吁推动整合气候风险和发展关注点的国家复原力战略。
环境退化、生物多样性的丧失和自然资源限制的敏感性以及环境临界点继续被确认为是综合方针背景下发展的当务之急。扩大协商呼吁阐明环境的管理不善，加强社会和环境脆弱性评估与生态系统服务价值估算。其他人士注意到了共享水域、三角洲和山系的跨界合作的重要性。
许多协商是关于将社保机制当作一种特殊的方法以瞄准生活在恶劣环境中的人群的独特需要并促进公平的重要性。在这些议题当中，促进可持续生计的方法、基础服务的提供和包括减轻灾害在内的灾害议题的阐明是具有代表性、呼吁额外关注的议题。相关建议注重于加强风险转换机制工作，包括气候指数保险，尤其是在此类工作力度差的区域，例如非洲。
各利益攸关方强调预防、减轻、准备和恢复/复原议题不应该被孤立对待。反复强调了打破人道主义与发展之间的人造界限的重要性。各利益攸关方敦促 HFA2 基于例如救济、恢复和发展统筹兼顾(LRRD)方针推动恢复重建工作中的协调。构建灾害准备能力的进展，包括社区层面和各部门部委的进展例如健康、教育和农业，也应在 HFA2 中保持与进步。
3.3 有利环境
（1） 风险指引决策
有人呼吁建立或巩固可靠风险数据，为数据的使用提供指导并培养基于数据的决策文化。加强风险知识应该是加强 HFA2 科学社区整合工作的核心要素。
协商继续强化风险评估和分析作为灾害减轻基础的重要性。 39风险评估方针的标准化、风险指示系统的创建和风险分析的认证都被确认为优先事项。收集灾害数据以及在数据的收集、管理和分享方面的能力培养受到了广泛的关注，尤其是国家层面的灾害损失记录。迄今的协商中所推荐的特殊行动包括提供灾害风险及损失的人口和性别分类数据评估，以及性别分类指示的执行与监控。
与此同时，数据的可比性、数据共享(包括国家间数据共享以阐明跨境风险)、数据管理系统的融合、和各种系统的互操作性仍是 2015 年后需要阐明的主要挑战。为灾害的系统性学习，灾后审计也被确认为优先事项。
早期预警仍是各国和各利益攸关方的明确关注领域，他们呼吁加强所有层面上的早期预警和准备，并强化灾害监控包括流行病与疾病。 HFA2 中对于早期预警的关注应推动国际和次区域早期预警系统，同时促进分散方针。承认对于增强科学技术应用以及灾害风险减轻技术设备改良的需求。
灾害风险投资需要得到战略规划和财务管理者的关注40，并更多地利用围绕灾害经济学和私人企业方针进行的研究。一些人呼吁利用工具支持成本效益分析帮助资源分配。应开发公共机构及私人机构中从事灾害风险减轻的工作人员的能力，使其能够沟通、培训并说服预算或政策战略制定人员。
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37 英属维尔京群岛、埃塞俄比亚、市长与当地政府协商。
38 斐济尼日尔。
39 澳大利亚、哥伦比亚、危地马拉、印度、挪威、巴布亚新几内亚独立国、瑞士、特克斯和凯科斯群岛、瓦努阿图、灾害风险减轻美洲区域平台 2012、欧洲论坛 2012、 2015 年后国际政策格局中的灾害风险管理(英国灾害风险管理(DRM))。
40 斐济，第五届亚洲减灾部长级会议 2012， HFA2 顾问团队， UNISDR 在线对话。
（2） 公共意识
公共意识与公共宣传的复兴方针经常作为 HFA2 的核心方面被提及。 41在阐明意识、人类行为与责任感时需要进一步考虑人们是如何理解、响应或忽略风险的。促进风险减轻的社会化并使之成为“每个人的工作”的新政策也被确定为 HFA2 的要素。在认识到媒体对于培养有智识的公民和推动国家、 当地政府以及私人企业透明度和增强其责任感方面的强大作用后，媒体的作用得到了特殊的关注。
更为明确与始终如一的灾害风险信息传播，包括传播影响当地层面的决策制定的国家政策决定被确定为是具有决定性意义的。建议采用新技术进行工作以作为解决方案。 HFA2 包括一项更明确的当地层面上的交流计划， 42该交流计划不属于正规教育范畴。与儿童组织的协商强调了以儿童为中心的方针的重要性，该方针联系了学校、社区与地方当局并提升了意识。
（3） 能力开发
协商中的一个重要议题就是对于执行引导信息与工具的需求。因此，许多利益攸关方纷纷作出评论，呼吁更多关注能力建设。此类呼吁涵盖从要求提高能力开发到要求为次国家和当地政府、议员、受过培训的志愿者和社区以及生活在恶劣环境中的人们构建特定能力。同时也呼吁开发当地政府能力以构建与学术机构、民间组织和私人企业的合作关系。
另一个议题是需要加强 HFA 焦点的能力以及开发与国家适应气候变化和可持续发展机制相关联的建立灾害风险减轻国家平台的国家能力。这些被视为实现多方参与及推动协调方针的重要方法。 43
也呼吁开发管理与动员能力，包括识别次国家、国家和国际层面上及项目拟定中可用的工具的捐助方/资源、来源和知识。 44
一些利益攸关方协商确认了对于更结构化的能力开发方针的需求，这些方针包括国际培训战略的实施，该战略包括当地层面上的能力开发与 HFA 实施的发展与制度化机制。教育对于未来有至关重要的作用。灾害风险减轻实践需要成为职业培训教育规划(大学层面)的一部分。学校与大学课程以及职业与政府培训模块被确认为开发能力的明确方法。 45
许多利益攸关方强调 HFA2 对于推动知识经济活动和推广信息交流创新性方针的潜在作用。一些人呼吁推广城市与国外合作方的结对帮扶活动，将之作为开发能力与共享信息的方法。其他人士呼吁使用新信息技术以开发灾害风险信息与风险降低解决方案并将其传播给决策者及受风险人群。类似的，将科学技术发现引入当地层面的重要性也被确认为 HFA2 的考虑事项。
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41 克罗地亚、芬兰、希腊、墨西哥、灾害风险减轻美洲区域平台 2012、欧洲论坛 2012、市长与当地政府协商。
42 印度、灾害风险减轻美洲区域平台 2012、市长与当地政府协商、灾害减轻民间社会组织的全球网咯(GNDR)在线对话、 HFA 中期审查。
43 智利、芬兰、意大利、马拉西亚、瑞典，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
44 智利、马拉维、马尔代夫、尼日尔、特克斯和凯科斯群岛、瓦努阿图、灾害风险减轻美洲区域平台 2012。
45 布基纳法索、克罗地亚、印度，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
（4） 管理与问责
更明确的问责框架、作用和责任体系的建立被确定为 HFA2 相关关键议题。灾害风险减轻中的管理46被特别地强调了。各利益攸关方普遍呼吁对管理进行更多的指导，包括对全球、区域、国家和当地层面的灾害风险减轻责任进行更明确的描述。 47跨政府、跨国家制度的管理议题也被反复提及，并在呼吁推广协调、合作和“联合”方针过程中得到加强。
一些协商呼吁加强风险信息的透明度和可用性。尤其是对企业、住户和市民开放风险信息的获取通道是发展和实施灾害风险阐明措施的基础。利益攸关方强调需要为风险信息的交流与应用进行更多协调、指导并制定更多标准。
国家和区域灾害风险减轻平台为协调与信息交流提供了一个实用的参考点。需要进行更多的工作以确定国家协调的最佳模式，例如涵盖所有相关利益攸关方，或将灾害风险减轻整合为更为宽泛的规划发展领域。区域性平台通过例如区域性规划、协议、方针以及区域性跨政府组织(例如，东南亚国家联盟(ASEAN)、非洲联盟、中美洲防灾中心(CEPREDENAC)48)的作用，为聚焦相关跨界灾害关注点与减轻风险领域的进一步合作提供了机会。 49
各利益攸关方在全球层面上表达了共享各国良好实践以加强国际合作的强烈愿望。 50需要进行更多工作以便在灾害风险减轻全球合作中传播并指导国家制度(例如， HFA 的实施与报告或《援助有效性釜山协议》的灾害风险减轻部分)。 51国际组织被鼓励为健康、教育、农业、基础设施、经济、规划和人道主义援助项目方面的国家层面综合灾害风险减轻实施提供直接帮助。
关于联合国体系内全球合作的一项新的灾害风险减轻复原力联合国范围行动计划在2013 年 4 月的联合国最高执行委员会中得到通过。 52此项计划包括承诺加强联合国国别工作组内协调工作，特别在就风险评估和强化国家灾害风险减轻机构问题与各国开展工作时。该计划的制定反映了利用联合国支持 HFA2 的实施这一长期目标。
协商中也强调了区域性合作。区域性跨政府组织被鼓励于从事对跨界灾害的预防性措施产生影响的相关工作。其他工作方面包括对灾害信息管理的支持以及风险灾害双边政策对话的合作研究与推广。一些国家呼吁全面提高区域层面工作与全球层面工作相互关系的协调性和清晰性，尤其是在灾害风险减轻的区域平台和全球平台方面。 53
各利益攸关方指出需要在国家层面成立一个明确的政府部门，以加强政府部委之间以及执行合作伙伴之间的合作、协调与交流。确实，强化国家管理机构以实施这些职责依旧是个关键性挑战。其他人士注意到国家平台在拓宽各利益攸关方之间的对话方面以及推动合作伙伴协作方面的作用。国家平台需要进行重大演变以影响决策流程并有助于当地层面的参与。54鼓励与社会展开合作以及认可民间团体与政府的合作关系被明确为 HFA2 的基础。
各议员被呼吁进行合作以发挥其监督作用从而确保风险减轻管理。这包括：引入法律以支持并推广具有风险敏感性的发展政策；运用其审查权力以提高灾害风险减轻的官方监控；培养公共意识；以及确保预算拨款。某些特殊行动得到强调，例如建立灾害风险减轻国家委员会、组织灾害风险减轻重要性高层领导简报会，以及推广各自议会内的灾害风险减轻综合方针对话。
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46 决定决策的制度与互动通过被定义为规范系统从而得以制定和加强。
47 欧洲论坛 2012。
48 CEPREDENAC—中美洲防灾中心。
49 灾害风险减轻第四次非洲区域平台 2013。
50 马尔代夫、挪威、 UNISDR 在线对话。
51 欧洲论坛 2012。
52 联合国最高执行委员会，春季会议， 2013。
53 欧洲论坛 2012，第五届亚洲减灾部长级会议 2012。
54 中华人民共和国、意大利、灾害风险减轻美洲区域平台 2012， HFA2 顾问团队。
许多国家强调国家层面的法规与法律能本质上设立灾害风险问责制框架。 55例如，可能要求立法将权力分散并转移到当地政府。其他建议立法者重视的方面包括建筑法规、居住点规划与管理、以及主要终点开发项目的灾害风险评估。
需要进一步关注以确保阐明灾害风险的新法律在其他领域内(例如水资源、农业和能源)与现存立法框架一致，同时这些新法律也要与新出现的能直接影响灾害风险管理方式的气候变化方面的立法框架保持一致。灾害相关法律的立法审查被提议为鉴别缺口以及确保更明确的责任定义的方法。同时，可采用激励机制以加速法律的执行和有效加强。 56
问责制将利用目的、目标和指标、以及监控机制，从而衡量风险减轻干预措施的成果和影响。研讨了多种不同的问责制推广技术。这些可供进一步考虑被强调的议题，例如规范制度的作用、形成最低标准过程中指导的价值、以及可列入国家法律政策的基于原则的方针的适应性。
多方呼吁制定用于降低灾害人力、经济成本的可实施措施的目的、成果、目标和指标57，以及总体目标。一些特别建议是关于协商中出现的目标与指标；例如：每个国家的国家风险登记和国家损失公共数据库；降低总建筑存量风险到某确定系数(例如 50%)；灾害年绝对贫困水平无上升；以及引入关于中小型地震的社区层面的措施数量。其他人士也建议整合行业特定目标例如各种安全学校和安全医院拥有“被证实的”安全性。
协商指出需要加大工作量，以确定全球、区域、国家和当地层面的合理目标和指标。 灾害风险和复原力目标工作将需要参考并考虑 2015 年后发展议程与里约 20+后的持续发展目标。
各国与利益有关方发表意见，表示需要 HFA2 阐明指导与标准议题。需要在 HFA2 中阐明评估政府能力的一般框架58以及现有全球风险管理标准的作用。其他人士讨论了引自或基于当前《兵库行动框架》中现有要素的各原则在 HFA2 中的使用。 59这些原则的使用被视为允许国家特异性的调整以及随时间发生的演变。
确认了国际合作60，尤其是双边和多边援助组织和非政府组织的重要作用，此类国际合作是为了支持各种国家层面机制实施综合的、更为灵活的人道主义、环境、灾害风险减轻和发展项目。捐助被呼吁在自身机构内调查进行自身发展基金的灾害风险主流化的途径，例如，通过将灾害风险减轻标准纳入基金指导并引入特定政策指导以便将自身灾害风险减轻工作联系到扶贫和可持续发展项目。
（5） 监控
很多国家力图加强 HFA2 监控体系。 61这包括了对于设计基于国家灾害数据历史审计的评估系统的呼吁。对确认进展的国家特异性驱动因子、优先行动项以及反映不同能力的确认方法的需求也被记录下来。一些国家谈及共享对于实施的监控和评估结果，例如通过同行评审。
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55 安圭拉岛、巴布亚新几内亚独立国、第五届亚洲减灾部长级会议 2012、灾害风险减轻美洲区域平台 2012、
HFA 中期审查。
56 UNISDR 在线对话， GNDR 会议， HFA 中期审查。
57 第五届亚洲减灾部长级会议 2012、乐施会。
58 埃塞俄比亚。
59 HFA2 顾问团队。
60 多米尼加共和国、印度， HFA 中期审查。
61 巴林岛、哥伦比亚、印度、特立尼达和多巴哥、欧洲论坛 2012、市长与当地政府协商在线对话。
地方层面上的监控得到了提升。一种基于现有当地政府自我评估工具的自陈式同行评审系统能为衡量工具奠定基础。基准线为 2015 年的独立监控，地方层面上的可衡量指标和分解指标(性别、年龄、残疾程度和种族划分)与通过改善的 HFA 在线工具实施的持续监控都成为了被推荐项。
（6） 资源
几乎所有的利益攸关方都强调了对于更可靠的基金与资源的需求。许多人建议在基于公共支出管理原则的国家预算拨款中强调灾害风险管理，并基于所有可用的融资机制建立国家风险融资战略。 62各利益攸关方指出灾害风险投资需要得到战略规划和财务管理者的关注，并更多地利用围绕灾害经济学和私人企业投资流和业务实践重要性进行的研究。一些利益攸关方呼吁更为强调成本效益分析以支持资源调配。
在许多情况下，通过再配置或再排序当前预算以使各领域项目的多样收益最大化，资源可能已经就位。联系当前投资也可能是资源开发的一部分，它能支持灾害风险减轻与复原力建设，也能在 HFA2 中反映出来。有很多示例，譬如城市与区域性规划、土地用途分区制、施工规程、建筑规范、教育课程和公共信息运动，在这些案例中，资金和支持可用于灾害风险减轻和复原力构建。同样引人注目的是私人企业(例如保险、抵押贷款行业)贡献的减轻风险资源和投资。私人企业和公共部门在风险评估、分析、灾害风险管理举措和风险转移方案领域内的更多协作和合作关系将为灾害风险减轻带来更多的资源和资金。
若干协商提及一些特殊的融资机制，例如创建灾害风险减轻专用基金窗口，呼吁更大的资源投资全球政治承诺，以及承认灾害的预防和减轻为全球公共品。其他人士特别呼吁成立国际援助发展中国家联合，简化基金发放流程并遵守釜山援助有效性论坛承诺，以及推广气候基金的实现，这一呼吁也是为了支持灾害风险减轻。
许多利益攸关方指出也需要特别提供资源支持各社区、非政府组织和当地政府。 63尤其需要提到，当地政府有效地与民间团体、 私人企业和社区开展协作以便将灾害风险减轻嵌入当地层面这一方针将得到 HFA2 的鼓励。 64关于为当地行动增加融资的其他方式的建议包括财政资助系统和分配到当地机构的预算拨款、创新性财务战略的开发、当地层面方案和合作伙伴关系、使用灾害风险减轻和气候适应信托基金以及技术资源。
4 未来发展方向 HFA2 的协商流程
第一阶段协商确定了最感兴趣的方面以及对于 2015 年后灾害风险减轻制度或 HFA2 的需求。 2013 年 5 月 19 日至 23 日在日内瓦举行的全球平台第四次会议将成为 HFA2 协商的下一个重要里程碑。
该全球平台将成为在2015世界减灾会议之前协商HFA2的最大规模的利益攸关方聚会。因此许多会议都是为了促进各利益集团内以及集团之间的对话。尤其需要提到的是，利益攸关方协商日为 5 月 20 日，而非正式全体会议定于 5 月 21 日， 5 月 22 日用于协商 HFA2 考虑事项。本综述报告旨在通告这些会议并帮助各利益攸关方准备 HFA2 的下一步骤。
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62 2015 年后减轻灾害风险框架(HFA2)阿拉伯国家区域协商、第五届亚洲减灾部长级会议 2012、灾害风险减轻美洲区域平台 2012、 HFA 中期审查。
63 布基纳法索、斐济、马尔代夫、特克斯和凯科斯群岛、第五届亚洲减灾部长级会议 2012、 GNDR 会议。
64 GNDR 会议。
在全球平台后，协商将进入第二阶段。基于全球平台的商讨结果， HFA2 的草案将成为接下来 18 个月的第二轮协商的焦点。
在全球平台和 2015 年召开的世界会议之间将会有大量的活动与会议——大型或小型的会议、技术性或实质性的会议、多边或单一利益攸关方参与的会议、地方、国家层面会议、区域或国际层面的会议，这些会议都将商讨 HFA2。例如， 2014 年的下一轮区域平台将成为第二阶段协商的关键部分，因为届时将审查 HFA2 的内容。 HFA2 的时间框架、实施和审查流程将在区域平台会议期间进行商讨， 也在从各合作伙伴当中寻找专业技术建议和指导。
各国主持各种专题活动以协助进行全球协商的特定组成部分，这些特定组成部分将在2015 年的准备阶段进行进一步协商。随后会被链接到可持续发展目标和 2015 年后发展议程的国际研讨中。特殊议题会产生工作文件以提供依据并被录入 HFA2。《2015 年后减轻灾害风险框架》 (HFA2)顾问团队将持续为协商提供指导。 65
网址为： http://www.preventionweb.net/posthfa/。 将通告并监控活动与论坛、追踪结果并提供报告、指南和计划的互动中心点。
HFA2 将需要被提交到 2015 年初在日本举行的世界减灾会议考虑和通过。在 2015 年中，联合国秘书长向联合国大会提交一份关于世界会议的报告，同时递交的还有一份 HFA2 的认可推荐。联合国大会有望通过 HFA2。
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65 http://www.preventionweb.net/posthfa/documents/Advisory-Group.pdf.
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