1.引言

　　欧盟拥有明确的引导其能源与气候政策的2020年框架。这一框架将不同政策目标融于一体，如运用具有成本效益和资源效率的高技术手段减少温室气体排放、确保能源供应、以及推动经济增长、提高竞争力与创造就业机会。这些政策目标的实现有赖于三大总体目标的实现：即温室气体减排、可再生能源与节能降耗。此外，还针对交通运输部门的能源消耗增设了目标。与此同时，欧盟已经落实了监管框架，以推动创建一个开放、一体化且有竞争力的单一能源市场，从而提升能源供应安全。鉴于欧盟在实现2020年目标、创建内部能源市场并实现其他能源政策目标方面取得了良好进展，现在有必要思考2030年气候与能源政策的新框架。尽早就2030年框架达成一致具有重要意义，其原因有三：

• 首先，投资周期很长意味着近期内投资建设的基础设施到2030年及以后仍在使用，因此投资者需要确定性以及降低监管风险。

• 其次，明确2030年目标框架，将创造对高效低碳技术的更多需求并激励研发与创新，从而推动向有竞争力的、经济、安全的能源体系迈进。这些举措将创造新的就业与增长机会，进而直接或间接降低经济成本。

• 最后，尽管就具有法律约束力的国际气候变化减缓协定展开的谈判一直相当艰难，但仍有望在2015年年底之前达成国际协定。在此之前，欧盟必须就一系列问题（包括其自身追求的目标）达成一致，以便更积极地与其他国家接触。

　　2030年框架必须设立远大目标，以确保欧盟稳步实现长期气候目标。但框架也必须反映自2008/2009年达成最初框架以来发生的一些重要变化：

• 当前经济危机的后果；

• 各成员国与各企业因难以为长期投资筹集资金而面临的预算问题；

• 欧盟与全球能源市场的发展，包括在可再生能源、非常规油气资源及核能方面的发展；

• 家庭对能源负担能力的担忧和企业在竞争力方面的顾虑；

• 国际合作伙伴在温室气体减排的承诺与目标水平方面存在差异。

　　2030年框架必须从当前框架中汲取经验：哪些方面起作用，哪些方面不起作用，哪些方面可以做出改进。新框架应该考虑国际方面的进展，并推动更有力的国际气候行动。而且框架必须确定，如何将协同效应最大化，并在竞争力、能源供应安全与可持续性的目标之间实现最佳平衡。

　　2011年欧盟委员会在《2050年迈向有竞争力的低碳经济路线图》、《2050年能源路线图》及《交通白皮书》中所呈现的长远规划，2030年框架也应该将其考虑在内。欧洲议会已经通过了针对上述各个路线图的决议1。这些路线图根据2050年温室气体排放量在1990年水平上减少80%～95%的目标（这也是发达国家整体所需努力的一部分）制定。从这些路线图中的情景可以得到以下主要结论：

• 到2030年，欧盟需要将温室气体排放量降低40%，以达到2050年温室气体减排80%～95%的目标，这与国际商定的将气候变暖限制在2℃以内的目标相一致。

• 提高可再生能源在能源结构中的占比、提高能效以及配备更优质、更智能的能源基础设施，都将是改革欧盟能源体系过程中“无悔”选择。

•《2050年能源路线图》中的政策情景指出，可再生能源在能源结构中的比重到2030年将达到30%左右。

• 实现能源体系现代化，需要进行大量投资，无论是否实行去碳化，这都会影响2030年之前的能源价格。

　　本绿皮书的目的是，向利益相关者征询意见，以获得支持2030年框架制定的依据和观点。本文件首先概述了当前的2020年框架及取得的成果，随后提出需要征求利益相关者意见的议题。与此同时，欧盟委员会正在就与以下方面相关的问题征询意见：为达成具有法律约束力的气候行动协定而进行的国际谈判，以及欧盟使碳捕获与封存技术示范成为可能的政策。

2.当前的欧盟政策框架与取得的成果 

　　当前政策框架的核心是，到2020年要实现的三大总体目标：（1）欧盟温室气体排放量在1990年的基础上降低20%；（2）可再生能源占欧盟能源消费总量的20%，各成员国分别实现其具体目标；（3）能源消耗比预期降低20%。此外，针对交通运输部门，还制定了到2020年可再生能源在整体能源消费中占比达到10%、以及6%的交通燃料实现去碳化的具体目标。框架承认各成员国在能源结构、经济实力与行动能力方面存在差异，因此还设计了实现上述目标所需努力在各成员国之间公平分配的保障机制。框架还包含了应对碳泄漏风险及其对能源密集型行业影响的措施。欧盟一系列金融工具与《能源技术战略规划》（Strategic Energy Technology plan，theSET-Plan）为该框架提供支持。不仅如此，欧盟委员会已经针对欧盟关于能源产品与电力税收的立法提出修改议案2，以消除现有财政工具之间的重叠。同时对2020年框架辅之以《2020年能源战略》3，该战略对挑战与措施进行了评估，确保能源体系的竞争力、可持续性和安全性。

2.1温室气体排放量降低20%的目标与措施

　　温室气体排放量在1990年的基础上降低20%的目标，将通过欧盟排放权交易制度（EUETS）与《共同努力决定》（Effort Sharing Decision，该决定界定了非ETS部门的减排目标）来实施，并且由欧盟和各国减排政策支持该目标的实现。2011年，欧盟气候和能源一揽子计划（climate and energy package）实现的温室气体排放量估计比1990年水平低16%。

　　ETS针对大型工业设施、电力部门与航空部门规定了统一碳价。其覆盖面涉及10,000多处设施、欧盟近50%的温室气体排放源。统一碳价确保运用具有经济效益的手段实现气候目标，同时为欧盟地区的企业提供了一个公平的竞争环境。目前，统一碳价已成为欧盟企业运营与投资决策的一部分，在此基础上已经实现大幅减排。然而，ETS并未成为推动长期低碳投资的主要力量。尽管2020年ETS的排放上限与2005年相比已降低约21%，并在此之后会继续降低，这在原则上提供了未来需要大规模低碳投资的法律保证，但当前在一定程度上由经济危机引起的大量排放配额剩余，使排放上限下浮并未在碳价中得以体现。低碳价对投资者的投资激励不足，并增加了“碳锁定”风险。一些成员国对此趋势表示担忧，已采取或者正考虑采取国家层面的措施，如对ETS部门中的碳密集型燃料征税。政策分化给单一市场造成的威胁日益增大，而且一些国家政策与行业政策也对ETS作用的发挥及其希望创建的公平竞争环境造成了损害。有关ETS的运行状况，《碳市场报告》作了详细的评估。

　　《共同努力决定》针对ETS未覆盖部门的温室气体排放设定了国家目标。其总体目标是2020年在2005年基础上减排10%。欧盟的许多政策，包括各个部门的相关立法与倡议，已促进了这些部门的减排。政策范围非常广泛，从提高汽车、住宅与耗能设备的能效和二氧化碳排放效率的政策，到特定废物、环境、农业与土地使用政策（见附录）等。实施可再生能源与能效目标政策也有助于减排。而各成员国的减排目标则根据其经济实力来制定与分配。一些国家需要在2005年基础上实现减排，而在其他一些国家则允许排放量有一定的增长。总体来说，欧盟正稳步实现10%的减排目标，但成员国之间存在明显差异。一半的成员国仍需采取额外措施。此外，《共同努力决定》能够使成员国更灵活地实现其目标，无论是通过购买国际碳排放额，还是通过与超目标减排的成员国进行交易都是如此。

2.2可再生能源目标与措施 

　　在实现2020年可再生能源占最终能源消费总量20%的目标方面，欧盟也取得了进展。2010年，可再生能源在欧盟能源结构中的份额为12.7%，较2005年的8.5%进步明显。在1995～2000年无监管框架期间，可再生能源份额每年增长1.9%。随着指示性目标（2001～2010年）的提出，可再生能源所占份额每年增长4.5%。在制定了具有法律约束力的国家目标之后，可再生能源所占份额的增长率已有所提高，但欧盟要实现2020年总体目标，这一份额的年均增长率则需要达到6.3%。可再生能源在交通运输部门能源消费中的占比在2010年达到了4.7%，而2005年该比例仅为1.2%。在供热和制冷行业，可再生能源占比持续提高，到2020年应该接近翻倍。然而，对大多数成员国来说，在经济危机的背景下，扶持计划逐步缩减，融资难度加大，因此需要新举措以实现2020年目标。

　　欧盟委员会曾于2012年发布了一份欧盟可再生能源进展状况报告5。而该报告的修订版已随本绿皮书一同发布。可再生能源部门在研发、创新与大规模部署方面的投资有助于大幅降低可再生能源技术的成本。但与此同时，这些技术的大规模部署也带来诸多关键挑战，如在将可再生能源充分整合到电力系统的同时解决间歇性问题，加强成员国之间在实现目标过程中的合作等。欧盟批发电力市场的耦合将有助于把可再生能源整合到电力系统中去，智能电网的普及则为发电、网格控制、电能储存与消费提供了适应不断变化的市场环境的机会。然而，对输配电网（包括跨境基础设施）进行大规模投资、完善内部能源市场也是适应可再生能源发展所必须的。另一个重要挑战是，确保可再生能源的成本效益不断提高，以便将扶持计划的运用范围缩小到那些仍需要支持的技术和领域。这些方案的设计应该避免过度补偿、提高成本效益、鼓励大幅减排、加强创新、确保原材料的可持续使用，同时应适应成本变化以避免补贴依赖，确保各成员国之间的一致性，特别是在生物燃料方面应确保符合世贸组织的规定。

2.3节能目标与措施

　　虽然欧盟2020年一次能源消费（与2007年所做的预测相比）下降20%的目标对其成员国不具有法律约束力，但还是取得了显著进展。在经历了多年的增长之后，一次能源消费在2005/2006年达到峰值（约合1825百万吨油当量[Mtoe]），并自2007年以来一直小幅下降（2011年达到1730Mtoe）。这其中有经济危机的原因，也有现行政策的有效性的原因。此外，欧盟工业能源强度降低（2010年为149吨油当量/百万欧元，2000年与2005年分别为174和167吨油当量/百万欧元）也是原因之一。

　　随着2012年《能源效率指令》（Energy Efficiency Directive）的通过，目前在欧盟层面已形成了全面的立法框架。各成员国需要全面落实这一指令。《能源效率指令》将有助于推动该领域的进展，不过欧盟委员会的初步分析表明，在当前政策下2020年目标将无法实现。6缺乏适当工具进行进展监测与成员国影响评估也是问题的一部分，筹集确保持续取得进展所需的资金是另一项重大挑战。

　　2009～2010年以来，按照有关能源相关产品的《生态设计指令》（Ecodesign Directive）与《能源标签指令》（Energy Labelling Directive），欧盟各国采取了相关措施。这些措施降低了工业与家用产品的能源需求，使终端用户实现了节能。节能措施已被广泛应用于多种家用电器（包括家用洗碗机、冰箱、洗衣机、电视）、轮胎以及工业产品（如发动机、风扇和水泵）上。到2020年，采用生态设计与标签措施的节能影响预计将在90Mtoe的范围内。

　　为了解决建筑物的能耗问题，尤其是供热与制冷的能耗问题，2010年欧盟通过了修订后的《欧盟建筑能效指令》（Energy Performance of Buildings Directive，EPBD）。除了规定成员国新增及现有建筑物要达到最低能耗标准要求的义务外，该指令还要求成员国确保到2021年所有新建筑都要达到“接近零能耗”的标准。不过，如果各国拖延或不完全落实该指令的措施，可能会削弱建筑业对实现节能减排目标应有的贡献。建筑业2020年前具有成本效益的节能潜力预计为65Mtoe。欧盟已经通过节能建筑、环保汽车与可持续制造方面的公共合作等途径对发展节能技术提供支持。

　　在交通运输部门，为轻型汽车确立性能标准的法规已经大幅降低了温室气体排放量，新车CO2的平均排放量从2000年的172g/km下降到2011年的135.7g/km。

2.4内部能源市场中的供应安全与能源的可负担性（affordability） 

　　欧盟2009年的气候和能源一揽子计划（climate and energy package）并不是这一领域的唯一努力。2009年和2010年，欧盟通过了关于电力和天然气内部能源市场的综合立法和（在两次天然气供应危机之后）关于天然气供应安全的法规。在电网接入点不足的情况下，上述任何一项能源政策目标都无法实现，欧盟委员会还拟定了《泛欧能源基础设施指引条例》，目前欧洲议会与欧洲理事会已就此达成政治协议。该条例应对基础设施挑战，以确保内部市场实现真正意义上的互联、多种可再生能源的整合与供应安全的加强。

　　欧盟采取的其他措施（如《欧洲能源技术战略规划》等）均已到位，通过以下创新型新技术的开发和示范项目推动技术革新：例如，第二代生物燃料、智能电网、智慧城市与智能网络、电力存储与电动车、碳捕获与封存技术以及下一代核能与可再生能源制热与制冷。2013年初，欧盟委员会还提出了一项关于部署替代燃料基础设施的法令，修订版的TEN－T指南将对此提供支持。

　　还有许多挑战尚未在2009年气候和能源一揽子计划中得到解决。例如，并未界定必要的输电与配电基础设施。此外，该计划未能充分考虑引入可再生能源所带来的管理挑战（包括应对风能和太阳能等可再生能源的供给变化），并且低估了国家对可再生能源的大量扶持方案给市场一体化造成的影响。

　　第三轮能源一揽子计划（Third Energy package）解决了如何刺激市场竞争的问题。但是在可再生能源比例不断上升的能源体系中，市场是否提供了必要的投资激励，促使投资者对能源生产、输配及存储能力进行投资，这个问题并未得到解决。在可再生能源具有成本竞争优势之前，加强能源体系可持续性的目标的实现，必须与要求能源市场充分自由化和一体化的需求相协调，因为只有这样市场才能够有效调动与配置投资。

　　欧盟内外正在发生的重要进展与趋势还包括：欧盟对能源进口的依赖性日益提高，主要竞争对手的技术进步，新供应渠道的出现，以及非洲与拉丁美洲新能源生产商的崛起。所有这些都将对欧盟的能源成本与供应安全产生影响。

3.本次咨询的关键议题 

　　030年气候与能源政策框架以该领域已经取得的重大进展为基础，该框架必须从目前的框架中汲取经验并确定需要改进的方面，因此利益相关者关于以下四大议题的经验和观点至关重要：目标、其他政策工具、竞争力、和各成员国行动能力的差异。如有可能，请提供合理依据支持相关观点。

3.1目标 

　　2030年气候与能源政策新框架的基本议题涉及目标的类型、性质与水平以及目标之间的互动。应该在欧盟层面设定目标，还是在国家层面或是部门层面设定？目标是否应该具有法律约束力？目前在目标需求与目标类型方面存在不同看法。从目前框架得到的经验表明，目标可以提供政治动力、投资的长期愿景、以及衡量进展的基准。一些利益相关者认为，现有目标和配套政策未必具有一致性或成本效益，或者认为上述目标与政策并未充分考虑竞争力、经济可行性与技术成熟性。2030年框架应该认识到技术的变化，并促进研究与创新。因此，需要评估哪些目标能够最好、最简便且最具成本效益地推动2030年之前的能源与气候政策，以及当前方法是否可以简化，特别是根据不同目标（如交通运输部门目标）的需求进行简化。考虑到供应安全和竞争力等其他目标，本分析还应该解决只设定2030年温室气体排放目标是否合适的问题。

　　目前针对温室气体减排、提高可再生能源占比与节能降耗的三大气候与能源目标旨在相互支持，并且三者之间确实存在相互作用。只要可再生能源替代的不是其他低碳能源，其占比的提高就可以实现温室气体减排；而节能降耗将有助于减少温室气体排放并促进可再生能源占比提高的实现。三个目标之间存在明显的协同效应，但也存在潜在的权衡取舍。例如，超预期的节能降耗成果与可再生能源产量，能够通过削弱对ETS中排放配额的需求降低碳价。这转而会弱化ETS对能效创新与投资以及部署低碳技术的价格信号作用，但不影响总体温室气体减排目标的实现。

　　具有多个目标的2030年框架必须明确认识到这些相互作用，同时还应该认识到，仅靠提高可再生能源占比与节能降耗将不足以确保提高竞争力或加强供应安全。仍然有必要制定专项政策，而且或许还需要编制更能直接反映这些目标的附加指标。

　　目前人们就如下方面达成了广泛共识：要实现到2050年减排80%～95%的宏愿，就有必要设定温室气体减排的中期目标。关键问题是确定中期目标的最合理水平。《2050年低碳经济路线图》表明，到2030年实现温室气体在1990年基础上减排40%这一目标将具有成本效益。从长期来看，减排幅度小于40%会增加经济去碳化的成本。尽管路线图表明，在不过度增加能源体系成本的情况下，到2030年可以实现温室气体减排40%的目标，但筹集必要资金以抵偿先期重大投资的资本成本将是一个挑战。

　　《2050年能源路线图》显示，2020年之后能源体系中可再生能源份额必须继续提高。务必谨慎考虑2030年可再生能源目标，因为在该时间框架内，许多可再生能源将告别其婴儿期，并且同其他低碳技术间的竞争会日趋激烈。另外，也应该思考，在缺乏具体目标的情况下，可否凭借ETS与监管措施创造健康的市场环境，在欧盟层面实现可再生能源份额的提高。潜在可再生能源目标的形成将取决于：（1）是否有必要制定一个目标，以确保提高2020年后可再生能源的份额，从而提高能源本土化程度、降低能源进口依赖度、促进就业与增长。（2）在可再生能源扶持计划不会对能源市场和能源价格以及公共预算产生不良影响的情况下，这一目标是否能够实现以及如何实现。必须确认，可再生能源目标是否能够最好地契合新的总体目标（无论有无针对交通运输、工业和农业等部门的子目标和/或其他具体措施）。任何可再生能源目标或政策必须考虑可持续性、成本、技术成熟度以及创新潜力方面越来越充实的证据基础。

　　欧盟通过采用《能源效率指令》（EED），从而更新了欧盟的能效政策框架，并于2014年对2020年目标进行审查。在这一背景下，必须就2030年节能目标展开讨论。有许多问题需要考虑。首先，在《2050年能源路线图》中，能效以及由此带来的节能，被认为是能源体系的“无悔”选项。尽管当前能源体系表现方面的证据直到2014年或更晚些时候才能完全获得，但有必要确保可能的节能目标与所有其他目标的一致性。此外，也必须考虑，能效的提高，是否最好由成员国或部门的具体目标推动。

　　欧盟也有必要考虑，2030年能效目标的衡量标准是否应该继续以能源消费的绝对水平来衡量，还是用与能源强度相关的相对指标进行衡量更为妥当（例如，能源消费相对于GDP或总增加值的比率）。尽管绝对目标也许会更好地确保总体节能目标的实现，但相对目标可能会更周全地考虑到欧盟经济动态及经济发展的实际情况。

　　与温室气体减排和可再生能源不同，当前提高能效方法的基础是理想目标与约束性措施的结合。在2020年框架下欧盟立法（生态设计框架、《能源效率指令》、《欧盟建筑能效指令》）的必要性至少部分与缺乏针对各成员国具有法律约束力的节能目标相关。任何具有法律约束力的节能/能源强度目标都需要在可能的情况下减少欧盟层面的约束性措施，从而给成员国留出实现目标的回旋余地。然而，此类方法必须考虑到，大部分有助于减少能源消费的欧盟立法（例如，生态设计框架），也在为创造这些产品的内部市场方面发挥着根本性作用。如果目标仍然远大，则必须考虑当前的具体措施是否充足，或者是否需要新的措施。关键是：通过价格信号和需求响应，能源市场会在何种程度上充分激励能效提高，包括消费者行为改变，以及在缺乏具体目标或措施的情况下，ETS及其对电价的影响是否还会对节能提供激励。另外，还必须考虑到，在许多重要的经济部门中能源需求相对较低的价格弹性，以及ETS价格的预期未来水平与波动性。

3.2政策工具的一致性

　　2020年目标通过欧盟层面与内部市场密切相关的政策工具来实现。在实施欧盟关于可再生能源与能效以及ETS范围外（例如在公路运输部门）的温室气体排放的立法时，各成员国有较大的回旋余地。这使各国在制定可再生能源扶持计划、能源与CO2税、建筑物能源绩效标准（energy performance standards）和其他能效政策方面采取了不同的做法。

　　可能需要运用工具组合来实现不同政策目标并消除市场壁垒。如上所述，这些工具将相互作用。正因为这种相互作用，一些利益相关者曾批评政策之间缺乏整体一致性，他们还指出，考虑到技术可行性，有必要提高各种气候与能源措施的成本效益。此外，各国措施不应割裂欧盟内部市场。应该重点强调对基础设施（特别是网络）的投资，因为这将会深化欧盟市场一体化并确保供应的可持续性、竞争力和安全。

　　因此，2030年政策框架应该在欧盟层面具体的实施措施与各成员国在实现这些目标方面的灵活性（用最适合本国国情同时与内部市场相一致的方式）之间取得平衡。当前欧盟层面工具与成员国目标/国家工具之间的平衡必须得到更详细的评估，包括化石燃料补贴的影响。而且像以前一样，还将需要考虑如何分配任务。

　　除监管工具以外，欧盟还为气候变化与可持续能源提供了巨大的财政支持，特别是通过“凝聚政策（Cohesion Policy）”、“欧盟研究计划”以及未来的“连接欧洲设施（the Connecting Europe Facility）”计划提供支持。2014～2020年间，气候行动目标将占欧盟至少20%的支出，并将从适当的工具上体现出来，以确保这些工具有助于加强能源安全，从而建立一个具有气候适应性的、低碳的、资源节约型经济体，这将增强欧洲的竞争力并创造更多、更绿色的就业岗位。

　　需要对2020年之后进一步获得国际贷款进行评估。利用国际信贷可以控制成本，但也会增加有关国内需要什么的不确定性，并导致ETS中配额的剩余。此外，欧盟产业界和政府已通过清洁发展机制为竞争性部门、特别是新兴国家（中国、印度和巴西等）的竞争性部门提供了补贴。从基于项目的抵消转向排放交易和其他市场机制，这可能会更好地发挥各国在采取气候变化行动方面的差异化能力，并支持碳市场向着具有广泛国际参与、更加全球化的方向发展。

　　对航运和航空部门而言，政策努力也包括协调推动全球一致的标准和政策，从而有效实现全球减排目标。作为协调努力的第一步，国际海事组织通过的“能效设计指数”已于2013年开始实施，预计将会减缓来自全球航运的温室气体排放量的增速。

3.3培育欧盟经济的竞争力 

　　欧盟能源政策的基本目标之一是，通过确保有竞争力的国内与国际能源市场和具有国际竞争力且终端用户负担得起的价格，保证能源体系有助于提高欧盟经济的竞争力。这对脆弱的家庭与产业部门而言尤其重要，这些家庭与产业部门面临着国际竞争的风险，并且能源对其而言又是一个重要的生产要素。鉴于能源体系转型期间电力的作用预计会增加，因此在展望2030年的前景时电力成本尤其重要。

　　能源与气候政策可以推动低碳经济的需求与增长。在高能效清洁技术、产品与服务以及生态技术方面，欧盟是领跑者。在2020年之前，上述领域预计会产生约500万个就业岗位9。此外，这些政策中的大多数有助于减少空气污染、改善健康。同时，这些政策也一直饱受批评，这是因为政策对能源价格产生负面影响，从而对脆弱家庭的能源负担能力及能源密集型部门的竞争力造成不利影响（尽管上述政策可能会降低产业对能源成本的风险敞口并提高对能源价格高涨的抗风险能力）。

　　尽管欧盟批发能源价格只出现了温和上涨，但有证据表明，过去十年间，许多企业和家庭的终端用户电价（扣除物价因素）出现了更大幅度的上涨。《2050年能源路线图》指出，未来这一趋势将会持续。国际市场的发展及非常规碳氢化合物（unconventional hydrocarbons）的开采，可能导致欧盟与美国等其他主要工业经济体之间的价格差距扩大。目前在美国，页岩气在能源供应中的重要性日益上升。2012年，美国的工业天然气价格不到欧洲的1/410。很明显，除了欧盟的气候与能源政策，这一趋势还受许多其他因素推动，而且欧盟批发电价在很大程度上仍由化石燃料价格决定。成员国在关税、税费方面的决定对终端用户价格的影响也很大。因此，在制订新政策时，必须考虑到这些因素。鉴于国家能源成本的各种驱动因素对总体能源生产成本的影响存在很大差异,因此需要运用差异化的方式对各个因素（包括税收在内）进行分析。在这方面，还有许多亟待解决。

　　第一，内部市场立法的充分实施对抑制价格上涨至关重要，同时可以通过加强市场竞争和提高能源基础设施利用效率（借助于网络代码），有助于以具有成本效益的方式实现目标。

　　第二，有必要提高欧盟未来以环保方式开采本土常规与非常规油气资源的能力，此举将有助于降低欧盟能源价格和对进口能源的依赖。

　　第三，能源供应渠道进一步多样化可以增强能源市场的竞争，并且可以通过能效投资实现能耗的长期大幅下降。在进一步应用可再生能源发电技术的同时，必须改进电网管理、降低成本、提高技术性能以及持续支持创新。

　　第四，有人担心，欧盟应对气候变化的承诺无法得到其他国家和地区的广泛回应，并且会对竞争力产生影响。与此同时，欧盟到2020年使温室气体排放减少20%的承诺有助于自2009年哥本哈根气候会议以来在气候变化领域取得进展。现在90多个国家已经做出承诺，但目标的高低有差异。国际社会也赞同将气候变暖限制在2℃以内的目标。此外，一些国家正在针对本国的排放交易制度制定或实施相关的法律（瑞士、澳大利亚、新西兰、韩国、中国以及美国的一些州）。尽管如此，欧盟提出的温室气体减排30%的有条件目标还未调动起各国的承诺与行动，以确保2020年前的所有努力与将温度升幅控制在2℃以内的目标相一致。因此，关键是需要进一步调动第三世界国家参与进来，而对“德班平台”（Durban Platform）而言，需要在2015年之前就2020以后的事项达成协定。鉴于欧盟的温室气体排放仅占全球的11%并且这一份额正逐步缩小，需要有效的国际行动来应对气候变化11，故而上述关键需求愈加重要。

　　第五，在航空和航运领域，欧盟着力推进相关国际论坛取得进展，以确保全球参与和公平的竞争环境。

　　第六，显然，较高的碳排放交易价格与（通过对可再生能源市场化行为的扶持与优惠待遇）扩大可再生能源发电能力的政策将推高电价。与此同时，碳排放交易体系为欧盟创造了一个公平的竞争环境，并使所覆盖部门的温室气体减排成本最小化。碳排放交易体系也包括控制该体系对能源密集型部门（面临碳泄漏风险）竞争力的影响措施。这些措施将持续到2020年。鉴于工业部门碳排放免费额度的不断积累以及有途径获得低息的国际碳贷款，至少到2020年之前，对这些部门的影响可能不会太大。与ETS相关的国家补贴规则允许成员国自2013年起对电力密集型部门的部分间接ETS成本提供补偿。此外，环境方面的国家补贴规则目前允许对工业有针对性地豁免能源相关税收。2030年框架则需要考虑这种补贴是否应该持续以及如何持续。

　　最后，在设计2030年框架时，应该考虑是否可以将ETS相关收入用于进一步扶持行业创新。这一选项主要受以下事实驱动：虽然现有框架已经预见到以NER300形式进行欧盟创新融资，并将其运用于可再生能源和碳捕获与封存项目，但目前成员国还在国家补助规定允许的范围内使用拍卖收入。（NER300，即New Entrants’Reserve300，系指新入者碳交易储备额度300百万单位，当时约相当45亿欧元的金额，这是欧盟赞助创新低碳能源示范项目的机制，希望推动碳捕获与封存技术及创新的可再生能源技术——译者注）。

3.4承认各成员国间的能力差异

　　各成员国在相对财富、产业结构、能源结构、建筑物、碳与能源强度、可供利用的可再生能源和社会结构方面差异很大。个人消费者群体的投资与适应能力各不相同。在制定2030年的政策框架时，必须考虑到这种多样性。气候与能源目标对每个成员国及其国民的影响各不相同，而且，作为新框架的一部分，需要对促使有效合作的选项以及公平分担所需的努力进行评估。

　　当前的能源与气候政策框架下，各成员国共同分担实现欧盟气候与能源目标所需的努力。收入越低的成员国，承担的责任越小，从而反映了成员国之间的能力差异。一部分拍卖收入也用于再分配，以补偿成本差异。《可再生能源指令》中也制定了合作机制，允许一国生产的可再生能源计入另一国的生产目标。然而，尽管该计划的双方都可从中获得潜在收益，但除了瑞典与挪威以外，这一计划尚未得到应用。为了照顾具体国情，《能源效率指令》提供了一系列弹性措施，各成员国可以将其应用于实现每年1.5%的节能目标，这些措施包括将1.5%目标逐步分阶段实现、不包括ETS相关部门、包括能源转化与输送部门，以及认可早期行动。上述弹性措施可以累积使用，但不得损害指令规定的总体节能目标。

　　还有必要考虑：对2030年框架而言，是否应该继续采取类似的分配工具；或者根据未来目标和措施的抱负水平与性质，是否有必要采取其他方法。虽然可能对实现内部能源市场目标不利，但成员国间的差异化目标可以提高公平性。不过如果在实现目标的过程中不能保持充分的弹性（如交易机制），那么也会增加实现目标的总体成本。任何2030年框架都需要考虑在成员国之间是否具有充分的弹性，能够使差异化目标以具有成本效益的方式得以实现。鉴于此，还应该考虑到，一些成员国对投资的需求最为迫切，并且在具有成本效益地进行温室气体减排、可再生能源开发、能效提高等方面的可用备选方案最多，但往往没有足够的经济实力来实施这些方案。此外，上述成员国要在生产工艺和能源利用方式转变方面获得充分支持，则面临很多困难，因为这可能会影响到就业以及对国内能源资源的依赖。获得投资，无论是通过直接融资还是智能融资（smart finance），已经是欧盟政策组合12的一部分，但从2030年的角度来看，必须得以加强。此类措施可以有助于公平合理地分担责任，同时还可以提高公众的认可度，并使经济向可持续、安全和有竞争力的方向转型的相关方参与进来。

　　新框架需要准备各成员国的具体信息，并将其作为新框架的组成部分呈现出来，以便为有关公平分配责任的讨论提供资料，并确保不让任何一个成员国承担不合理的负担。

4.问题

4.1综述

　　• 在设计2030年政策的过程中，从2020年框架和欧盟能源体系现状吸取的哪些经验教训最重要？

4.2目标

　　• 在推动气候与能源政策目标方面，2030年的哪些目标最有效？这些目标应该在什么层面上适用（欧盟层面、国家层面还是产业层面）？这些目标应当具有多大程度的法律约束力？

　　• 当前的2020年目标中是否存在不一致性？如果存在，如何能够更好地确保2030年目标的一致性？

　　• 针对交通运输、农业、工业等子行业的目标是否合理？合理的目标分别是哪些？例如，考虑到轿车和轻型商用车的CO2减排目标，是否有必要针对交通运输部门设定可再生能源目标？

　　• 在2030年框架中，如何使目标更好地体现其经济可行性和不断变化的技术成熟度？

　　• 应该如何评估欧盟能源政策其他方面的进展情况，如可能未被主要目标涵盖的供应安全？

4.3工具

　　• 是否有必要调整其他政策工具？各政策工具之间（包括欧盟层面的政策工具与国家层面的政策工具）如何相互作用？

　　• 如何精确界定欧盟与国家层面的具体措施，以使气候与能源目标实现过程中的成本效益最优化？

　　• 避免内部能源市场割裂的最佳方式是什么，特别是在鼓励和调动投资的相关需求方面？

　　• 应设计怎样的措施，以使进一步节能降耗的成本效益最大化？

　　• 欧盟研究与创新政策如何能为2030年框架目标的实现提供最好的支持？

4.4竞争力和供应安全

　　• 在2030年气候与能源政策框架中，哪些要素应当得到加强，从而更好地创造就业机会、推动增长与增强竞争力？

　　• 在当前框架下，存在哪些碳泄漏的证据？这些证据能够被量化吗？这一问题在2030年框架中如何得到解决？

　　• 观察到的能源成本趋势背后的具体动力有哪些？欧盟能够在何种程度上影响这些动力？

　　• 其他发达国家和经济上具有重要性的发展中国家将在持续的国际谈判中做出努力与承诺，那么我们应该如何考虑努力和承诺水平的不确定性？

　　• 如何提高对企业监管的确定性，同时建立灵活性以适应不断变化的环境（如国际气候谈判的进展和能源市场的改革）？

　　• 欧盟如何能够提高制造业的创新能力？配额拍卖收入是否能发挥作用？

　　• 欧盟如何能够最大限度地开发本地的常规与非常规能源来降低能源价格、减少进口依赖？

　　• 欧盟如何能够通过确保内部能源市场的充分有效运行（例如通过发展必要的互联）和外部的能源供应渠道多样化，来最大限度地提高内部能源供应安全？

4.5能力和责任分配

　　• 新框架应该如何确保在成员国之间公平地分配责任？可以采取怎样的具体步骤来体现实施气候与能源措施的能力差异？

　　• 可以设计怎样的机制，来促进成员国之间的合作及责任的公平分担，同时寻求以最具成本效益的方式实现新的气候与能源目标？

　　• 是否需要新的融资工具或安排来支持新的2030年框架？