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《2014年人类发展报告》 发布日期 :2024-04-07  

前言 

  2014年人类发展报告《促进人类持续进步:降低脆弱性,增强抗逆力》探讨了两个相辅相成的概念,它们对保障人类发展进步至关重要。

  自联合国开发计划署(UNDP)的第一本全球《人类发展报告》于1990年问世以来,大多数国家的人类发展水平进步显著。今年的报告显示,全球总体发展趋势十分乐观,未来还将蒸蒸日上。然而,大自然和人为因素造成的灾害与危机正在吞噬着我们的生命并成为影响人类生活与发展的绊脚石。

  这些挫折并非在所难免。虽然每个国家在风险面前都会有脆弱的一面,但有些国家却能迎难而上,有效规避和抵御风险,并能迅速从冲击中恢复元气。作为一本面向全球读者的出版物,该报告旨在探寻其中的奥秘,并且第一次从人类发展的角度探讨脆弱性和抗逆力。

  当前许多关于人类脆弱性的研究都侧重于人们在特定领域所承受的特定风险。而2014年人类发展报告则采用一种更加全面且截然不同的研究方法。该报告首先考虑人类发展进程中的风险因素,然后探讨如何加强抗逆力来抵御不断变化的风险。

  对于联系日益紧密的当今世界而言,这种研究方法尤为重要。全球化虽然为我们带来了许多裨益,但它也引起新的关注,有时甚至因局部事件而很快引发全球反应。要让人民减低脆弱性而创造更好的未来,就意味着要加强社会及国家的内在应对能力。该报告的问世为此奠定了坚实的基础。

  2014年人类发展报告秉承以人为本的理念,这与人类发展模式相辅相成。该报告尤为关注国家之间以及国家内部存在的悬殊差距,并将那些因个人经历或遭受社会不平等待遇而比其他人更加脆弱的人们列为“结构性脆弱”人群。这种脆弱性的形成历时漫长,与性别、种族、血缘和地理位置等因素息息相关,且一旦形成会持续很长时间。许多弱势人群在应对挫折时常常会面临纷繁复杂的制约。例如,经济拮据的少数民族人群或身患残疾的女性在生活中会面临多重障碍,而这些障碍之间的相互叠加会使本已处于劣势的状况雪上加霜。

  2014年人类发展报告将采用“生命周期方法”探讨如何在人生中改变其脆弱性。与静态模式不同,这种分析方法认为,人类在儿童、青少年及老年等人生不同阶段会面临不同的风险,需要采取不同的应对方式。人生的某些阶段至关重要:例如,婴儿出生后的前1000天、毕业生从校园步入职场、以及离开职场迈入退休阶段。在这些人生关键阶段面临的挫折将尤其难以克服,并可能产生深远影响。

  该报告基于对现有依据的深入分析,提供了若干宝贵建议,旨在帮助全球社会消除脆弱性,增强抗逆能力,以抵御未来人类发展面临的冲击。该报告呼吁各界人士重视基本的社会服务,尤其要重视医疗与教育行业;提供强有力的社会保障(包括落实失业保险和养老金);履行充分就业的承诺,并认识到就业创造的价值要远远高于其获得的收入。此外,该报告还审视了公平有效的制度以及社会凝聚力对构建社会层面的抵御能力和减少潜在冲突爆发所具有的重要性。 

  报告指出,在努力减小固有的脆弱性方面,再有效的政策也无法彻底根除危机的出现及其可能造成的破坏。因此,培养社会的灾难防备和灾后恢复能力至关重要,因为只有这样才能使社会更好地应对危机,并顺利走出危机的阴霾。从全球层面而言,鉴于跨国跨境风险急切需要国际集体行动,因此该报告呼吁履行全球承诺,改善国际治理。

  这些建议十分必要和及时。由于联合国成员国正准备举行2015年以后全球发展议程谈判和制定一套可持续发展目标,因此该报告收集和分析的证据及人类发展视角都极具价值。例如,消除贫困将成为本次新议程的核心目标,然而,正如该报告所述,如果人们因结构性因素和旷日持久的脆弱性而面临重新陷入贫困的风险,那么人类发展的进程也将岌岌可危。因此,消除贫困不仅要“将贫困指数降至零”,还要一直保持下去。

  如果要实现联合国开发计划署的愿景——即在帮助各国消除贫困的同时显著减少社会中的不平等和排斥现象,并促进人类可持续发展,这就需要人们深入理解脆弱性和抗逆力的概念。只有并且直到脆弱性问题得到了有效的解决,而且所有人能有平等的机会分享人类进步的成果,人类的发展才将是公平和可持续的。

  该报告旨在帮助决策者和相关当局通过制定降低脆弱性和增强抗逆力的政策,保住发展取得的成果。我建议所有渴望人类实现可持续发展、特别是那些渴望帮助世界上最脆弱群体的人们能够抽出时间阅读该报告,并从中获益。

综述 

  查尔斯•狄更斯(Charles Dickens)的经典名著《双城记》(Tale of Two Cities)揭示了18世纪的巴黎和伦敦存在的许多现实反差,正如书的开卷语所述,“那是最美好的时代,那是最悲惨的时代”。尽管当今世界与当时的这两座城市迥然不同,却展现出许多相似的反差,这些反差或许更加尖锐,或许更加复杂。

  连续几年的人类发展报告表明,生活在全球多数国家的大部分人口其人类发展水平正在稳步提高。科技、教育的进步和收入的增加为人们过上更长寿、更健康、更安心的生活提供了可靠的保障。总的来说,全球化对人类发展产生了重要的积极作用,尤其是在许多南方国家。但在当今世界,不安全感仍普遍存在,无论是在生计、人身安全、环境还是全球政治方面。在人类发展的一些重要方面(例如健康和营养)取得的巨大成就可能很快便被自然灾害或经济衰退所破坏。盗窃与袭击事件可能让人们身心俱疲。政府机构的腐败和低效率可能让需要得到帮助的人们孤立无援。政治威胁、社会紧张、暴力冲突以及对公众健康、环境破坏和犯罪与歧视的忽视都加剧了个人和社会的脆弱性。

  人类发展的真正进步不仅事关扩大人们的关键选择权和增强人们的能力,以使他们能够接受更好的教育,享有更加健康、更高标准的生活和更有安全感。还事关如何稳固所取得的成就,以及维持人类发展的条件是否充足。因此,关于人类发展和进步,如果没有对脆弱性进行探究和评估那是不完整的。

  传统意义上脆弱性的概念常被用于描述风险暴露程度和风险管理,其中包括冲击保护及资产和收入的多元化。3本报告将采取一种更广泛的方法,强调降低脆弱性和促进人类发展之间的紧密联系。我们提出了“人类的脆弱性”的概念,用以介绍人们的可行性能力和选择权遭到侵害的可能性。我们从人类发展的观点来看待脆弱性,并重点关注个人、社会和国家层面的状况和成就在未来可能出现恶化的风险,同时还提出了一些相关政策和其他措施,以做好应对威胁的准备,并让人类发展以一种更加稳健的方式继续进步。

  我们特别关注脆弱性的系统性和长期性根源。我们探究了在克服逆境方面一些人比另外一些人做得好的原因。例如,几乎在每一个地方,女性在人身安全方面都比男性更脆弱。我们还探讨了有哪些结构性原因会让一些人比另外一些人更脆弱。在整个生命周期的不同时间点,人们会经历不同程度的不安全感和不同类型的脆弱性。儿童、青少年和老年人都具有内在脆弱性,因此,我们还探究了哪些形式的投入和干预可以帮助降低生命周期中这些敏感过渡时期的脆弱性。

  本报告认为,个人和社会能力的持续加强对于降低这些持续性脆弱非常必要,其中有许多为结构性脆弱,也有许多与生命周期紧密相关。人类发展进步必须致力于促进有抗逆力的人类发展。关于“抗逆力”含义的争论颇多,但我们关注的重点为“人类的抗逆力”,即确保人类的选择权在当前和今后始终有可靠保障,并使人们能够积极应对和快速适应不良事件(参见第1章)。

  制度、机构和规范既可能加强也可能削弱人类的抗逆力。国家政策和社会支持网络可能赋予人们战胜威胁的能力,但是横向不平等则可能削弱特定群体的应对能力。

  本报告探讨了一些有助于加强社会层面抗逆力的机构改革和政策类型,尤其是对那些受到排斥的群体和处于生命周期敏感时期的群体。本报告还研究了一些有助于消除歧视的普遍措施,并强调了通过集体行动,共同消除由于反应迟钝的国家机构和全球治理存在的缺陷而引起的脆弱性的必要性。

现在为何要讨论脆弱性?

  人类的脆弱性并非最近才出现,但却由于金融不稳定性和气候变化等日益增加的环境压力而不断加剧,并且对人类发展所取得的进步产生破坏的可能性越来越大。事实上,自2008年以来,在世界上大部分地区,人类发展指数的所有三个组成部分的增长速度都有所放缓(参见第2章)。因此,为了巩固已取得的成果,并防止人类发展持续前进的脚步出现中断,必须解决脆弱性这个问题,这一点至关重要。

  当今世界日新月异。世界各地之间的联系网络的范围和规模不断扩大,与此同时,相关不安全因素以及自然灾害和暴力冲突蔓延的威胁也在逐渐增加。随着全球化的不断深入,通过国家政策来提高应对能力的空间正变得越来越小。在这个联系日益紧密的当今世界,国际贸易、旅游和通信等渠道让许多过去仅存在于当地的事物如今走向了全球。例如,全球一体化供应链让效率得到显著提升。但另一方面,如果该供应链 上一个节点的中断也可能在其他地方引发严重的当地问题。无论在国家层面上还是全球层面上,建设长期应对能力和社会适应力所需的公益物均供给不足。世界各地都有缺乏安全感的人们。

  随着2015年后发展议程准备工作的展开及一组可持续发展目标的制定,对国际社会而言,如今正是进行反思的大好时机,也是调整与改变全球合作的一个良机。2013年7月,联合国秘书长潘基文在联合国大会上发表致辞时强调“世界必须特别关注最弱势群体和最受排斥群体的需求和权利。”4他呼吁构建一个能够集合所有人的愿望和确保“人人过上有尊严的生活”的新愿景。本报告将介绍关于脆弱性方面的全球讨论,并就关于如何实现这些新目标,以及如何建设一个抗逆力更强的社会等方面提供了一些建议。

  必须将减少贫困和降低使人们陷入贫困的脆弱性作为2015年后发展议程的一个主要目标。消除极端贫困不仅要朝“零贫困”努力;还要守住减贫成果。只有当重新关注脆弱性和人类发展,方能实现该目标。这便要求确保脱离极端剥夺的人们可以持续得到公共支持,从而加强其社会和经济抗逆力,并显著减少其脆弱性的系统性根源。

  当然也有一些利好消息。如本报告(第2章)所述,近年来在大部分地区,由不平等引起的人类发展指数的平均损失值均有所减小,其主要推动因素是在健康方面取得的广泛成就。但与此同时,也有几个地区的收入差距有所拉大,而教育方面的不平等现象则普遍保持不变。不平等现象的减轻固然值得庆祝,但健康方面所取得的进步却不足以抵消收入差距的加大。为了解决脆弱性问题(尤其是边缘群体面临的脆弱性问题)和维持近年来取得的成果,必须减轻人类发展所有维度的不平等现象。

  尽管大部分国家和社会的人类发展水平都在不断进步,但如果脆弱群体和个人不能得到特殊政策扶持,以及获得涵盖人类发展所有维度的专门资源,他们便可能面临被抛在后面的危险。如果没有制定帮助降低持续性和系统性脆弱的国家和全球政策与制度,那么面对如此复杂和巨大的未来挑战,2015年后发展议程仍将会力不从心。

哪些人属于脆弱群体?原因何在? 

  世界各地的大多数人们都可能受到某种程度的冲击的影响,无论是自然灾害、金融危机、武装冲突,还是长期的社会、经济和环境变化。即使在先进的工业化社会,社会契约也正在受到经济疲软的破坏,而且世界上没有任何一个国家可以不受气候变化的长期影响。

  然而,一些人却比另外一些人更加脆弱。而且在许多情况下,歧视性的社会规范和制度缺陷还进一步加剧了这种脆弱性,并使得一部分群体得不到家庭、社会和政府的支持以便增强其应对能力。这些群体以及  削弱了其能力并限制了其选择权的制度和规范是本报告的主要关注点。

  生活在极端贫困和剥夺状态下的人们便是最脆弱的群体之一。尽管近年来减贫工作取得了一定进展,但仍有超过22亿人口正在遭受准多维贫困或生活在多维贫困中。这意味着全世界有超过15%的人口仍容易遭受多维贫困的影响。同时,有将近80%的人口缺乏全面的社会保障。约12%的人口(8.42亿)正遭受长期饥饿,近一半的工人(超过15亿)为非正规就业或非固定就业。

  在许多情况下,穷人、女性、移民、原住民和老年人等脆弱群体均为结构性脆弱。这些群体的无保障状态在长期演变过程中始终存在,从而形成了性别、种族、工作性质和社会地位等方面的差异。要消除这些差异并非易事。结构性脆弱群体可能与其他人一样有能力,但要战胜不利条件则可能面临更多障碍。例如,公共交通设施、政府机关和医院等公共场所往往缺乏方便残疾人进出的通道,这便增加了残疾人参与经济、社会和政治生活的难度,或者当身体健康面临威胁时寻求帮助的难度。

  许多人还面临着多重结构性制约,例如来自少数族群的穷人,或身患残疾的女性。世界上约四分之三的贫困人口生活在农村地区,而农民则是贫困发生率最高的人群。他们陷入低生产率、季节性失业和低工资的恶性循环,并且特别容易受气候变化影响。被剥夺公民权利的少数民族和宗教少数群体容易受到歧视性做法的影响,难以得到正规司法系统的救助,并深受历来被压迫和被歧视的传统之害。尽管原住民仅占到世界人口的5%左右,但却占到世界贫困人口的约15%和农村极端贫困人口的三分之一。在全世界范围内,有超过46%的60岁及以上人口患有某种残疾,并在全面参与社会事务方面面临着严峻挑战,而社会对他们的歧视态度则进一步加剧了这种不利局面。

  气候变化让所有人口和所有国家都面临严重风险,但是,一些人遭受的损失却比另外一些人更加惨痛。2000年到2012年间,每年都有超过2亿人遭受到自然灾害(特别是洪水和干旱)的严重影响,这些人大部分生活在发展中国家。2011年人类发展报告表明,为延缓全球变暖速度而做的努力的持续失败将对消除贫穷产生哪些危害,因为世界上最贫困的社区最容易受到温度和海平面升高以及气候变化带来的其他后果的影响。

  生命周期脆弱性也受到本报告的特别关注。人的能力是经其一生逐渐积累的,而且必须加以培养和保持,否则便会停滞不前,甚至下降。生活能力不仅受到之前生命阶段对其投入的影响,而且当遭受短期冲击时也可能产生长期后果。例如,一个人在童年早期遭受的一次挫折可能对其整个一生都产生严重后果,包括保住工作的机会、随着年龄增长的不确定因素,以及将脆弱性传给下一代的可能。本报告关注脆弱性的累积性质以及进行及时、持续的政策干预的必要性。在人生关键时期还需要特别关注,例如在童年早期教育方面进行投资,重视青年人的就业机会,为老年人提供支持以提高其生活能力。

  人类发展面临的挑战在于,不仅要确保脆弱人口不会重新陷入极端困难和剥夺,还要为确保今后数十年内人类发展的持续进步创造一个有利环境。这就要求将贫困和剥夺理解为多维现象,并借助普遍政策扩大所有人的权利和公共服务,其中要特别关注受到排斥的群体的平等机会、各人生阶段的生活能力和权利。这些相辅相成的干预措施有助于提高社会的抗逆力和人的能动性。迄今为止最成功的减贫和人类发展计划均采取了将收入补贴与创造就业同医疗卫生和教育机会及其他社区发展干预措施相结合的多维方式。

  用于消除人与人及国与国之间的差距,并提高脆弱群体的抗逆力和生活能力的相关政策措施是有的。如果没有这些政策措施,这些脆弱群体可能会永远无法走出困境。旨在预防各类危害、促进所有人福利和财富的扩大以及建设更广泛的社会抗逆力的各项政策可形成一股协作力量来共同保护和维持人类的不断发展进步。但在这些政策当中,没有任何一项是凭空出现的。所有政策都是靠坚强有力的集体行动,平等高效的机构响应,以及在地方、国家和全球层面上高瞻远瞩的领导层等因素共同作用的产物。所有社会最终都将从更平等的机会中获益。如果不能认清并系统性地消除这些相互交织在一起的多维脆弱性,人类发展的脚步将可能停滞不前,甚至倒退。

人类安全和人类发展

  20年前,人类发展报告提出了人类安全的概念,并将其作为人类发展不可或缺的一个方面。本报告紧紧遵循人类安全的方式,但重点关注脆弱性及其对人类发展成就的威胁。在该背景下,本报告强调了缩小社会差距和增强社会凝聚力的必要性,尤其是要通过解决社会暴力和歧视问题的行动。

  冲突和个人不安全感给人类发展带来的负面影响无处不在,并让数十亿人口过着不稳定的生活。许多处于人类发展指数较低水平的国家刚刚摆脱长期冲突或仍面临着武装暴力。目前,有超过15亿人口正生活在受到冲突影响的国家,约占世界人口总数的五分之一。12近年来,政治不稳定也让人类发展付出了巨大代价,截至2012年底,约有4500万人由于冲突或迫害的原因而被迫背井离乡,创18年来新高,其中有1500多万人为难民。13在西非和中非的一些地区,无政府状态和武装冲突继续威胁着人类发展进步,并对国家进步造成长期影响。在拉丁美洲和加勒比地区的一些国家,尽管人类发展取得了巨大成就,但自杀率和其他暴力犯罪率的上升仍让许多人感到威胁。

  世界各地的女性在人身安全方面都感到脆弱。侵犯她们权利的暴力行为和个人的不安全感制约着她们在公共生活和私人生活中的能动性。因此,扩大自由和人类安全还应包括以下辅助措施:变革现有制度和规范,以减少人际暴力和歧视。人身安全的改善能对实际和感知到的个人和社区的脆弱性,以及其对安全、赋权和能动性的认识产生深远影响。

  单凭提高收入还不足以降低对冲突和个人不安全的脆弱性。持续性脆弱(一般需要较长时间才能减轻)要求采取有助于增进包容和加深社会团结的多项政策扶持和规范变革。

加强抗逆力

  人民的福祉在很大程度上受生活的自由权利以及对不良事件(无论是自然还是人为事件)的应对和恢复能力的影响。抗逆力是保障和维持人类发展的任何一种方式的支柱。其核心是确保政府、社区和全球机构能够发挥作用,赋予民众权利,并向民众提供保护。人类发展要求打破束缚民众行动自由的障碍。抗逆力意味着让弱势群体和受到排斥群体能够认识到他们的权利,公开表达出他们的担忧,得到他人的聆听,并在塑造自身命运的过程中掌握主动。还意味着拥有选择自己喜欢的某种生活和掌控自己的事情的自由。本报告重点介绍了加强抗逆力所需的一些重要政策、原则和措施,以扩大选择权,提高人的能动性和促进社会能力。本报告同时还表明,取得和维持人类发展进步可能取决于灾难防备和灾后重振工作的有效性。

坚持普遍主义

  在国家和全球层面上,对提供普遍的社会服务、加强社会保障和确保充分就业的共同承诺将构成一个意义深远的社会和政治决策,从而为加强各个国家及其公民的长期抗逆力奠定基础。该承诺将提高个人、社会及国家面临冲击时的抵御和恢复能力,并同时认识到,一些个人、社会和国家面临的风险和威胁比另一些更大,因此需要得到更多支持。

  遍提供社会服务。教育、医疗卫生、供水、环境卫生和公共安全等基本社会服务的普及有助于加强抗逆力。这不仅是一个愿望,还是一个有可能在发展的早期阶段实现的事情。中国、卢旺达和越南等国家近年来的一些经验表明,该愿望可以在相当短的时间内(不到十年)实现。

  普遍提供基本社会服务能提高社会能力和降低结构性脆弱,并可能成为一个促进机会和收入公平的强大力量。例如,普遍的高质量公共教育可以缩小来自富裕和贫困家庭的儿童在教育方面的差距。诸如家庭教育等能力的代际传递可能让家庭长期受益。普遍政策还可避开选择性供应存在的诸多缺点,从而促进社会团结,选择性供应由于仅面向特定接受者,服务质量存在差异,不能覆盖许多脆弱群体等缺点而受到社会诟病。

  目前存在一个普遍误解,即认为只有富裕国家才有能力负担社会保障或普遍的基本服务。但事实证明并非如此,如本报告所述。除了正处于暴力冲突和动荡之中的社会以外,大部分社会均有能力,并且许多社会已经在提供基本服务和社会保障。这些社会还发现,只需占国内生产总值一小部分的初期投资,便可带来远远超过初期投资本身的巨大效益。

  例如,南非的儿童抚养补贴在2008-2009年仅占到南非国内生产总值的0.7%,但却让儿童贫困率从43%下降到34%。巴西的家庭补助金(Bolsa Familia)计划在2008–2009年仅占到巴西国内生产总值的0.3%,但由其引起的不平等下降值却占到总体不平等下降值的20–25%。一些经济取得快速发展的国家(例如部分东亚国家)已经享受到卫生、教育和就业方面的服务覆盖面扩大和投资增加带来的好处。即使可供支配的收入和资源有限,这些国家仍坚持这样做。

  普遍提供基本社会服务有两个最基本同时也是最重要的前提条件:(1)所有人都应该能过上自己喜欢的生活;(2)享受有尊严基本生活的权利应该与人们的支付能力无关。尽管提供这些服务的方式可能随具体环境和国家背景而不同,但所有成功经验都有一个共同思路:以民众和政府之间基本社会契约的方式,面向全部人口扩大社会服务是政府应有的主要责任。

  加强社会保障。包括失业保险、养老金计划和劳动力市场法规在内的社会保障体系可以为人们提供贯穿一生的风险和灾难防护,尤其是在生命阶段的敏感期。社会保障计划通过提供可以预见的额外支持,帮助家庭避免变卖家产、让子女辍学或延迟必要的医疗服务等等所有这些有损于其长远福祉的负面行为。此外,当遇到自然灾害或干旱等危机时,用于执行社会保障计划的分配网络和机制还可用于提供短期应急响应和援助。

  许多社会保障措施还能产生积极的连带效应。失业保险让失业者可以选择更适合自身技能和经验的工作,而非迫使他们随便接受出现的第一份工作,从而改善劳动力市场的运行方式。家庭收入补贴可以通过提供相关资源帮助人们寻找更好的机会,包括允许家庭成员去异地找工作,从而促进劳动力市场参与。一些人认为,这些支持可能会降低人们重返工作岗位的积极性。这在很大程度上取决于政策的设计。但仍有大量证据表明,劳动力市场法规有益无害,而且能够减少不平等现象。

  社会保障不仅在发展的早期阶段是可行的,还能带来刺激消费和消除贫困等其他效益。社会保障还可以通过减小可支配收入的波动来抵消产出波动。强大的社会普遍保障政策不仅能提高个人的抗逆力,还能加强整体经济的抗逆力。

  确保充分就业。本报告表明,就业的社会价值远远超过工作提供的薪水本身。人们普遍可以获得体面工作对于加强整个社会的抗逆力具有重要作用。工作不仅是一种谋生手段,还具有提高人的能动性,建立社会联系及为家庭和社会提供保障等重要价值。失业往往同犯罪、自杀、暴力事件、药物滥用和其他可能增加个人不安全感的社会问题联系在一起。工作可以促进社会稳定和社会团结,而体面工作则有助于加强人们应对冲击和不确定因素的能力。但是,将充分就业作为一个首要社会或经济目标的国家却屈指可数(无论是发展中国家,还是发达国家)。扩大就业应成为公共政策的导向。应制定更多帮助工人重新就业的劳动力市场政策,例如,通过提供临时就业方案或帮助工人掌握工作技能。此外还应使用扩大的公共工程方案,包括为穷人和失业者提供以现金支付工资方案,将创造就业计划全面融入到更广泛的政策目标中去,例如建设基础设施和交通设施。

  对于面临失业挑战的发展中国家而言,鉴于大部分工作岗位来自非正规经济部门(在可提供相关数据的46个新兴国家和发展中国家中,有三分之二国家的该比例超过40%),因此仅有积极的劳动力市场政策还不够。这些国家要实现充分就业和降低与就业相关的脆弱性,需提供一系列鼓励创造更多工作岗位和扩大社会保障覆盖面的相关政策,从而为正规和非正规经济部门的所有工人提供社会保障。

  在某些情况下,为了提供更多工作岗位,还需借助支持战略发展领域的针对性政策和活动转变经济结构。这可能要求宏观经济政策不再仅着眼于价格稳定和债务管理,而应考虑到其他方面。全球合作也有助于确保日趋激烈的全球竞争不会导致各国在劳工标准方面竞相逐低,而是采取一种合作的方式,以努力实现让所有人充分就业和体面就业的目标。

高效的政府和团结的社会

  加强人类的抗逆力还需要有积极高效的政府机构。为了提供充足的就业、医疗和教育机会(特别是为贫困和脆弱群体),还需要适当的政策和资源。尤其是,如果政府能够认识到并采取行动来消除不同群体之间的不平等(所谓的“横向不平等”),那么便能更好地坚持普遍主义原则,加强社会团结,做好灾难防备和灾后重振工作。

  持续的脆弱性起因于历史上的排斥行为,例如,由于长期存在的文化习俗和社会准则,父权社会中的女性、南非和美国的黑人及印度的达利特(Dalits)都遭受到歧视和排斥。积极负责的政府管理机构对于消除这些可能燃起社会不满情绪的不公平感、脆弱性和排斥行为至关重要。反过来,民众参与和集体动员对于确保政府认识到脆弱群体的权益也必不可少。

  政府可以综合采取多种政策干预来缓解横向不平等。例如平等权利行动等直接干预解决历史不公问题时可能会取得立竿见影的效果,但其长期效果却并不明显,而且并非总能消除持续性不平等背后的结构性推动因素。因此,我们需要既能在短期内发挥作用,又能促进脆弱群体长期、持续享受到一系列社会服务及就业和社会保障的政策。这些政策可能包括预防性法律等正式奖惩制度。例如,以人民基本权利为重的法律可显著改善脆弱群体的生存状况,当被政府机构遗忘时,这些脆弱群体可通过法律援助和公众监督等渠道主张其权利。

  此外,通过变革社会准则以增进包容和加深社会团结也是建设一个抗逆力更强的社会的必要方面,但往往经常被忽视。社会越团结,便越能有效保护人们不受灾难影响,并可能越容易接受基于普遍主义原则的政策。缺乏社会凝聚力往往同冲突和暴力联系在一起,尤其在以下情况下:不能平等获得自然资源或享受其带来的好处,且不能有效应对社会、经济的快速变化或经济、气候冲击带来的影响。实际上,对平等、包容和公正这些宏大目标的追求有助于提升社会机构的能力,并反过来加深社会团结。

  要确保社会变革的顺利实现,开展活动、提供信息以帮助人们改变认识提高觉悟是必不可少的。只有当民众积极参与,且建立起相关的政府机构问责机制时,这些法律、政策、教育和规范性措施才能发挥出其最大作用。在这种情况下,就要求政府对所有贫困和受排斥群体保持公开、透明和负责,并促进在政府机构和民众参与之间形成一种积极的互动关系。

危机预防和应对

  尽管自然和人为灾害不可避免,但可以通过努力减轻其影响和加快灾后恢复重振。甚至还可藉此机会“重建得更好”。例如,2004年海啸直接催生了印度洋海啸预警系统(Indian Ocean Tsunami Warning System)。但如果期望备灾和救灾体系能帮助提高抗逆力,则需设计系统的方法,不仅考虑到直接威胁和冲击,还关注潜在原因和长期影响。

  如兵库行动框架(Hyogo Framework for Action)所示,自然灾害的预防和应对框架可包括以下几个方面:完善风险信息,建立和加强预警系统,将减小灾害风险的措施融入到发展规划和政策当中,以及强化应对机构和机制。备灾和灾后恢复重建规划工作可以在所有层面(全球层面、区域层面、国家层面和社区层面)进行,而且可以通过信息共享和一致行动得到加强。当政府和社区已做好充分准备时,这将变得更容易。当政策都面向应急响应时,便可能忽略预防措施,届时冲击便有可能重新出现,并造成更大影响和导致更高的后续维护成本。虽然应急响应重要且必要,但抗逆力却提出了通过全面努力建设防范和应对能力的要求。

  一些受国内冲突和动乱影响的国家仍然为此承受着巨大代价。这些冲突可能有各种各样的原因。但却有一个共同特点:即这些原因(从排外政策和精英寻租到未得到解决的社会不满情绪)均助长了社会不和谐因素。或者至少妨碍了社会和谐和社会团结达到有利于取得有适应力的发展成果的最低水平。本报告的第3章和第4章将对该话题进行更加广泛的讨论。在容易遭受冲突和暴力影响的社会和国家,有助于加强社会团结的计划可能成为灾害预防和恢复工作的基础。

  反对排斥和边缘化,营造一种归属感,促进互信和提供良好的发展机会的政策和制度可以减小发生冲突的可能性。提高公众认识和增加信息获取渠道可以为和平和少有争议的政治活动赢得公众支持。让值得信赖、客观公正的中间人和调解人参与进来可以在相互冲突和两极分化的群体之间建立信任和信心,并就选举、新宪法内容等许多国家大事达成共识。地方委员会和民间团体可帮助在社区层面建立互信,并为“和平基础设施”奠定基础。就业和生计方面的投资可以帮助社区和个人在短期内走出危机,并增强应对未来危机挑战的能力。

全球行动起来,共同建设一个“我们希望的世界” 

  全球化将世界各国紧密联系在一起,并提供了许多新机遇。但它同时也加快了不良事件影响的传播速度。近期发生的一些事件暴露了全球化管理在从粮食安全到能源获取,从金融监管到气候变化的一系列问题上存在的巨大缺陷。由于全球治理体系缺乏预防或减少冲击的能力,因此在未来几十年内,这些跨界挑战可能会继续存在。这些变化的速度之快和规模之大可能会让许多决策者和领导人感到措手不及。

  新的和正在出现的威胁对国家层面、全球层面和跨界应对措施、资源和领导力提出了要求。集体行动是应优先考虑的重要问题。围绕特定问题扩大合作领域,并将政府、国际组织、民间社会和私营部门组织在一起,以共同支持建设抗逆力更强的全球体系的集体行动。特别是需要以一种对普遍主义的全球承诺形式出现的集体行动,以通过消除全球治理体系中存在的缺陷,更好地促进全球公益物的供应,并减小跨国冲击的可能和范围。

对普遍主义的全球承诺

  如能得到全球承诺和全球支持,那么用于普遍提供社会服务、社会保障和充分就业的国家措施便更容易实现。该承诺应成为2015年后发展议程的一部分。在该议程中加入全球社会契约的元素可以为各国政府在国家层面拓展政策空间,从而帮助他们确定在各自具体环境下提供就业、社会服务和社会保障的最佳方式,但由于全球协定有助于促进行动和带来经济及其他方面的支持,因此也至关重要。

  将普遍提供社会保障描述为一种积极手段的政策准则可帮助国家采纳和实施在本国领土内向民众提供保护的政策和计划。而一套强调普遍主义的规范则可能使政府有勇气做出为所有劳动力提供普遍保障的承诺,从而在减少剥削工作环境的同时,鼓励为工人和无法工作的人群提供最低社会保障。

  目前,全世界仅有20%的人能享受到充分的社会保障,有超过50%的人享受不到任何一种社会保障。17可持续发展目标为国际社会和各国政府带来了一次机会,藉此可推进和提倡一种积极的公共领域观点和在提供社会服务(包括满足最低标准要求的全民医疗和教育)、充分就业和社会保障方面的普遍主义原则。这些因素对于实现可持续性更好、适应力更强的人类发展均具有重要作用。

更好地促进全球公益物的提供

  许多具有社会价值且有助于降低脆弱性的全球公益物均遭到市场忽视。其供应不足(从传染病防治到全球市场监管)导致了一系列在区域和全球范围内造成影响的冲击。随着世界各国之间相互依赖性的不断扩大和加深,因全球公益物供应不足而导致的脆弱性显然也在增加。

  在挑战和脆弱性面前,为促进合作和提供部分公益物所做的多边努力似乎显得软弱无力。不光如此,在迅猛的市场发展势头、飞快的商业化节奏和强大的私人利益面前,这些努力同样显得疲软不堪。国际规则和规范往往体现的是私人利益,而非提供公益物或优先考虑社会利益。18能够对市场进行适当调整或提供有益补充,以实现更具包容性和可持续性的增长的全球公益物和通用社会物品在很大程度上仍供应不足。

  最低社会保障和对提供社会服务的承诺都是可以纳入可持续发展目标的重要公益物,并有助于提高人们应对负面冲击的能力。但要降低危机发生的可能性还需要其他一些公益活动,例如改善气候稳定性或降低发生另一次金融危机的可能性。之前已经取得了一些进步,例如根除了天花。如今的任务是扩大这种集体努力,以提供有助于降低脆弱性的其他类型公益物。

消除全球治理体系中存在的缺陷 

  在全球治理体系同全球进程的脆弱性和复杂性之间存在一定程度的不协调。许多国际制度和体系都是为二战后的国际秩序设计的,而且其变革也未能反映出力量关系的变化。同时,诸如全球知识产权等一些新体制也往往让精英阶层受益更多。治理体系不仅在提供保障和增强能力方面存在缺陷,在某些情况下还引起新的脆弱性。在许多方面,全球治理体系在降低脆弱性方面存在的缺陷源自于力量、话语权和影响力的严重不对称。议程和政策不能充分体现最不发达国家和最脆弱群体的利益和需求,例如非技术工人、移民和老年人。应对冲击和适应变化速度的能力最差的人群在全球治理规则、规范和目标制定过程中的参与程度最低。全球面临很多挑战,而且有时候应对措施似乎遥不可及,但我们知道我们可以改善市场监管、调节金融与贸易系统和减少环境威胁。某些调节可以在全球性课题领域进行,以增加各国政府采取集体行动的可能性,并确保在全球治理方面的凝聚力。这些是第一层次的变革,可以让有关特定问题的政策和制度更有可能取得进展。

  第一,要确保发展中国家公平参与全球治理,以使较为脆弱的国家(尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家)的需求不被边缘化。第二,可以扩大参与范围,把来自私营部门和民间社会的观点包括在内,从而确保各个国家之间的全球集体行动可以赢得广泛支持。第三,只有当集体行动具有包容性,且所有决定均由代表性机构做出,而不是由诸如二十国集团等特定国家集团或决策缺乏透明性的选择性会议做出时,方能取得最佳效果。最后,在不同课题领域加强全球治理机构之间的协调与合作有助于预防危机蔓延和统一目标。

  本报告强调了通过集体行动,以一种为人们注入新能力的方式(而不会引发新的脆弱性或加剧现有不安感)重新构建全球体系的可能性。此外,政府、国际机构、私营部门和民间社会之间的广泛合作也是可能的。全球治理体系必须打破全球化和脆弱性之间的联系,全球政策和决策越包容、负责和协调,该目标便越有可能实现。

要点 

  本报告旨在提高关于“降低脆弱性和增强抗逆力”对可持续人类发展的重要性的认识。为此,报告包含以下要点:

  脆弱性正威胁到人类发展,如果不能通过调整政策和社会准则的系统方法加以解决,便无法确保人类发展进步的公平性和可持续性。 

  尽管在过去几十年间,几乎所有国家的人类发展水平均有所提高,但近年来的人类发展却并非一帆风顺。由于出现了许多更深层次和更高频率的冲击,因此人类发展进步是在一种越来越不明朗的背景下取得的。从动荡不稳的金融局势到昂贵多变的商品价格、从频发的自然灾害到广泛的社会和政治不满情绪,人类发展成就受不良事件的影响越来越大。

  数以亿计的贫困群体、边缘群体和其他弱势群体仍普遍容易受到经济冲击、侵权行为、自然灾害、疾病、冲突和环境危害的影响。如果不能采取系统的方法加以确定和消除,这些长期脆弱性便有可能影响到未来几十年内人类发展进步的可持续性。虽然冲击产生的原因多种多样,而且难以避免也往往无法预测,但是,更积极响应的政府、更完善的公共政策和社会准则却可以帮助降低人类的脆弱性。

  生命周期脆弱性、结构性脆弱和缺乏安全感的生活是持续性剥夺的根源,为了保障人类发展和维持人类进步,这些问题必须加以解决。 

  脆弱性的不同方面可能相互叠加在一起,进而加强持续性脆弱。从婴儿、青年、成人一直到老年时期的生命脆弱性都可能影响到生命能力的形成。在生命敏感阶段的投资不足还可能产生长期脆弱性。同样,融入到社会环境中的脆弱性还会引发歧视行为,并对个人和群体行使其权利和选择权造成结构性障碍,从而让他们长期遭受剥夺。而日常生活中对人身安全的担忧则对保障和维持人类发展进步带来更深层次的影响。

  由经济、环境、身体、健康和其他不安全因素引起,并相互交织或叠加在一起的脆弱性进一步加剧了对自由和能力产生的不利影响。这增加了个人和社会从危机中恢复过来的难度。而恢复的途径和公共政策必须包含旨在加强抗逆力和稳定能力的措施,以应对未来出现的挑战。

  有关应对脆弱性的政策要能够防范威胁、加强能力和保护民众,尤其是最脆弱群体。 

  大部分脆弱性仍继续存在,这是社会边缘化、公共服务不足和其他政策失败造成的后果。持续性脆弱性反映出在公共政策和制度、社会准则及公共服务提供方面存在的严重不足,包括过去和现在的种族、宗教、性别和其他身份歧视现象。持续性脆弱性还揭示了以下现象:政府和社会没有能力或不愿意预先考虑和保护脆弱群体不受严重的外部冲击影响,其中的许多冲击就算不能预料到准确的发生时间或影响,也应该可以预料到其类型。

  因此,加强抗逆力要求提高个人、社会和国家应对挫折的能力。缺乏教育和健康等核心能力的人往往不能有效发挥其能动性,并难以过上自己喜欢的生活。此外,他们的选择权也可能受到社会障碍或其他排斥行为的限制或阻碍,从而进一步加深公共机构和政策中存在的社会歧视。积极响应的政府机构和有效的政策干预可以创建一种可持续的动态机制,以加强个人能力,并促进有利于提高人的能动性的社会环境,从而让个人和社会的适应力更强。

  

  每个人都有享受教育、医疗和其他基本服务的权利。将该普遍主义原则应用于实践当中需要投入特别的关注和资源,尤其是对贫困和脆弱群体。

  普遍主义应成为国家政策方方面面的指导原则,以确保所有社会群体和部门拥有平等机会。这要求为受到不平等对待或长期以来处于弱势地位的人们提供特殊和针对性待遇,具体方式为向贫困、受排斥和边缘群体提供更多资源和服务,以改善每个人的能力和人生选择。

  普遍主义是直接解决具有不确定性特色的脆弱性的一个强大方法。社会政策应设定普遍目标,不仅保护目前正遭受贫困、疾病和失业困扰的人们,还向目前情况良好,但如果遇到问题便有可能陷入苦苦挣扎的个人和家庭提供保护。此外,社会政策还应保障其子孙后代的一些基本核心能力。

  强大的普遍性社会保障政策不仅能提高个人的抗逆力,还能加强整体经济的抗逆力。 

  几乎每一个国家都有能力提供最低社会保障,无论其处于哪个发展阶段。如果财政空间允许,这些国家还可以逐步提高社会保障水平。收入较低的国家可以从最基本的教育和医疗服务开始,然后逐渐扩展到提供现金资助或基本劳动保障。已经建立起完善的基本教育、医疗和有条件现金资助计划的收入较高国家可以将享受失业保险的资格扩大到传统上未被考虑在内的人群,例如农民或家庭佣工,或者将产假政策的覆盖范围扩大,以将父亲也包括在内。

  无论社会处于什么发展水平,都应将充分就业作为一项政策目标。 

  当人们找不到工作或者工作收入很低时,便会成为脆弱性的一个主要源头,并对个人、家庭和社会造成长期影响。应认识到获得体面工作的机会是增强人类能力的一个最基本的方面。同样,应将充分就业视为一项明智、有效的社会政策。正如教育和医疗一样,应把向所有成年求职者提供有意义的就业机会视为一项普遍目标。充分就业应成为一个得到广泛认同的社会目标,不仅事关社会正义和经济生产力,还是社会团结和人的基本尊严的一个基本要素。

  能够支付合理的工资、签署有防止突然解雇的正式合同,并提供享受社会保障的权利的体面工作可以显著降低员工的脆弱性,尽管在经济衰退时期可能会受到一些影响。因此,从降低人类总体脆弱性的角度来看,降低就业脆弱性的意义非比寻常。但其难度也显而易见。人类早已认识到体面就业和充分就业的重要性,但大规模失业、就业不足现象仍在大部分国家继续存在。

  可以通过灾难防备和灾后重振来减轻发生危机时造成的影响,这也可以增强社会抗逆力。 

  无论自然灾害或暴力冲突等危机的突然爆发往往会给人类发展进步带来破坏性后果。加强灾难防备和灾后重振能力有助于减小这些冲击给社会带来的生命和财产损失,并能加快灾后恢复和重建速度。在有冲突的地区为加强社会团结所做的努力有助于长期降低冲突风险,而预警系统和积极高效的政府机构则有助于减轻自然灾害带来的影响。

  脆弱性的跟源和影响日益全球化,因此要求采取集体行动和改善国际治理。

  环境污染、自然灾害、暴力冲突、气候变化和经济危机可不受政治疆界的约束,而且仅凭一国政府之力很难应对。面对迫在眉睫的全球挑战,目前支离破碎的全球机构既缺乏解决这些挑战所需的责任感,也缺乏所需的效率。作为2015年后发展议程不可或缺的一部分,为了限制跨界冲击和紧急应对气候变化,需要加强全球治理体系的协调,也许还需要建立更好的全球治理机构。一套更加强大、更快响应、更具代表性的全球治理体系对于提高全球行动的效率而言至关重要。在改善全球和各国的危机应对措施、预防此类危机的发生及减小其规模和影响方面,任重而道远。

  为确保全球化能够促进和保护人类发展,需要全球共同努力,如能得到全球承诺全球支持,那么国家措施便更容易实现。

  一项就普遍社会保障达成的国际共识将为更好地服务所有人开拓国家政策的空间,从而降低全球“竞相逐低”的风险。全球社会契约的要素将承认所有人拥有享受教育与医疗服务和获得体面工作的权利以及对自己未来的话语权。全球议程必须设法全面降低脆弱性和加强抗逆力。无论是通过设定新的可持续发展目标,还是采取更加广泛的2015年后讨论的方式,一份正式国际承诺将有助于确保全球统一行动。