前言 

　　世界气象组织(WMO)的愿景是在天气、气候、水文和水资源以及相关环境问题方面的专业知识和国际合作方面发挥全球主导作用，从而提高全球人民的安全和福祉以及各国的经济利益。WMO，特别是其会员的国家气象水文部门(NMHS)对减轻灾害风险(DRR)、气候变化适应(CCA)以及不断提高的恢复力做出的贡献成功与否，是基于WMO会员、合作伙伴和特定团体之间的协调和协作活动，而且未来也将如此，这些机构旨在减轻由于气象、气候和水文的危险在区域和国家层面造成灾害的风险和影响。希望本路线图能够对本组织特别是NMHS和关键合作伙伴为实现这个愿景提供指导。

　　WMO执行理事会在2014年6月召开的第66次届会上通过决议4.2/1(EC-66)要求编写WMODRR路线图，并提交2015年5月召开的第十七次世界气象大会(Cg-17)审议。EC-66特别要求WMO秘书处“与会员协商，紧急制定WMODRR路线图及其中的达优先级和现实可行的活动和可交付的服务，同时与WMO战略和运行计划以及WMO相关计划和项目的工作计划保持一致”。此外，EC要求NMHS和WMO与合作伙伴开展工作，明确其在实施国际框架和规划进程中的作用，比如2015-2030仙台DRR框架这一2005-2015年兵库行动框架：建立国家和社区的抗灾能力(HFA)的后续框架。

　　随后，Cg-17要求秘书长与会员协商，并与技术委员会和区域协会合作，编制WMODRR路线图的最终版，提交EC-68审议通过。此外，Cg-17提请EC对路线图的编制和实施提供指导，包括根据2015–2030仙台DRR框架及其它相关国际发展框架进行监督、评估和更新。这些要求非常及时，因为2015年在全球发展日程上是关键的一年，为国际政策进程和国家政府、私营企业以及民间社会利益罕有的一致性提供了机会，使DRM成为推进作为可持续发展关键组成部分的DRR、CCA和恢复力方面努力的基石。这也为WMO进一步展示其应当提供的广泛服务和产品提供了机会。

　　该路线图首先是可以同时供WMO会员和外部使用的文件，用以理解NMHS通过WMO内协调的DRR行动计划，在上述框架下，可以怎样为社区、国家、区域和世界范围内恢复力的增长做出贡献。该路线图旨在提供一个框架，通过WMO及其主导的网络，利用国家、区域和国际层面上的相关活动加强NMHS服务国家DRR利益相关方的能力。本文件并不是要作为DRR理论或实践方面的参考文件。它将讨论DRR作为2016-2019年WMO战略计划中7个WMO优先领域之一应当开展的活动。该路线图的主要特点是利用WMO现有的机制、活动和项目，并与外部活动建立联系，以便通过在国家、区域和全球层面的协作和协调，为WMO会员带来实实在在的好处。为此，本文件为交叉性的WMODRR计划完成其目标提供了方法。这些综合的、交叉性的一系列活动也将为实现WMO的其它优先领域，如全球气候服务框架(GFCS)和能力发展做出贡献。

　　路线图将涵盖WMO的4个休会期，对应仙台框架的15年有效期，同时也与一些全球公约和国际发展框架(除了以上提及的以外，还有比如关于环境、人道主义和城市问题)以及WMO框架和战略文件(见3.3部分)密切配合。

　　相关的时间尺度要求路线图是一个持续更新的文件，其中将明确初始活动的类别。还将根据4年休会期(以及半年工作计划)制定实施计划，这将为建设“为DRR服务做好准备”的NMHS和整个组织而确定关键的里程碑。随着时间的推移，DRR的情况肯定会发生改变，因而需要定期更新该文件，并需要得到WMO决策机构的批准。

　　1、引言 

　　1.1 依据 

　　有充分的文件记录表明，高影响天气事件和极端气候事件，不论是速发的飓风还是缓发的干旱事件，都会在全球产生灾难性影响，造成人员伤亡、民众流离失所、生计和财产破坏。热带气旋、风暴、洪水、干旱、野火、热浪和寒潮等水文气象原发事件在继续促发大部分的灾害。在兵库行动框架(HFA)2005-2015：建立国家和社区对灾害的抗御力期间，即2005年至2014年，83%(3253起)有记录的灾害、39%(283035人)有记录的死亡人数、95%(16亿)有记录的总受灾人口以及70%(9.83亿美元)有记录的总损失都与天气、水和气候相关自然灾害有关联。这些损失的人员和社会成本及其对经济的财政影响十分巨大(图1-2)。

　　因此，重要的是，世界气象组织(WMO)会员的国家气象和水文部门(NMHS)，在本组织业务、服务和研究网络的支持下，继续提高其技术能力及其与国家决策者的联系，以便更好地满足其各自减轻灾害风险(DRR)利益攸关方在所有时间和空间尺度的需求。

　　尽管在某些国家和城市以及对于某些灾害，成功减少了死亡率和经济损失，但总体灾害风险以及灾害频率和强度在上升，会显著妨碍推进可持续发展。全球减轻灾害风险评估报告2015指出，“一种特别令人不安的形势发展是与较小尺度周期性局地灾害相关的死亡率和经济损失处于上升趋势”。有证据表明，各国民众和财产的暴露度上升速度大于脆弱性的下降速度–特别是对天气和气候极端事件–因此，产生了新的风险，灾害损失在稳步上升，在短期、中期和长期将产生显著的社会经济影响，特别是在局地和社区层面。城市化是一种全球现象，预计还会加速，导致在越来越多的大城市和大型城市综合体中，人口密度快速加大，其中许多城市涵盖沿海地区，不但多发城市洪水或缺水压力，而且基础设施落后。这些社会经济脆弱性仍将存在，而且很可能会增长，并与热带风暴等主要高影响天气一起，给生命和财产安全带来更大的风险，特别是在发展中国家和最不发达国家(LDC)以及小岛屿发展中国家(SIDS)。2013年肆虐菲律宾的台风“海燕”就是对这一现实的有力警示。

　　经济体的相互依存会加剧级联效应，通过这种级联效应，此类自然灾害的影响会随着产生间接和延迟的后果而扩大(例如2010年冰岛艾雅法拉火山喷发或2011年泰国洪水)。

 

　　

 

　　

　　此外，气候极端事件和气候变率及其造成的环境后果以及健康威胁等其它全球风险，为建设灾害抗御力以及快速有效的灾后经济复苏带来新的挑战。

　　2015年是全球发展议程应对这些挑战的关键年份：承继HFA，2015年3月在日本仙台召开的第三次联合国世界DRR大会上通过了2015-2030年仙台DRR框架。2015年7月第三次发展筹资国际会议形成了《亚的斯亚贝巴行动议程》，这是政府间磋商和商定的可持续发展筹资结果。2015年9月，在美国纽约召开了联合国通过2015年后发展议程峰会，在2015年10月公布成果文件《改变我们的世界：2030年可持续发展议程》。其一系列可持续发展目标(SDG)可取代千年发展目标(MDG)，实现DRR的灾害风险管理是千年发展目标的有机组成部分。此外，2015年12月在法国巴黎召开的联合国气候变化框架公约(UNFCCC)第21次缔约方大会(COP21/CMP11)上，195个国家通过了《巴黎协定》，这是首个举世的全球性气候协议，将于2020年开始实施。该协定的规定包括减轻和转移灾害风险的措施以及如果减缓和适应气候变化并不充分，将如何应对损失和损害。这种在国家政府、私营部门和民间社会群体罕见一致的国际政策进程是定位DRM的机会，即将其作为努力促进DRR、气候变化适应(CCA)和抗御力的基石，成为可持续发展的关键组成部分。作为联合国的专门机构，WMO承诺实施这些框架，WMO可为其提供广泛的服务和产品。除了这些承诺，越来越多的参与方正在要求及时获取天气和气候时间尺度的多灾种预警和信息，以便为其各自的战术和战略决策提供更好的依据。对于其中许多参与方而言，WMO可成功满足其对信息的需求。然而，第三方组织也可以满足这种需求，比如区域政府间组织、私营部门和非政府组织(NGO)，而这可能会有损NMHS的作用，导致为决策者提供的信息不明确。因此，重要的是，本路线图可提供一个载体，使WMO可促进国家层面的协调与合作，以及显著推进上述全球发展议程中的DRR重点。

　　1.2 路线图的目标 

　　本路线图旨在指导WMO在DRM各个部分及所有阶段的活动及其在WMO组成机构及计划间的进一步强化与协调。与之形成补充的是含重点活动、可交付服务和进度表的全组织协调的实施计划。本路线图对WMO会员和相应NMHS的预期效益是符合WMO及DRR计划的愿景声明及该计划的五项战略目标。因此，路线图意在指导NMHS及WMO强化对国家以及某些情况下对区域和全球DRR利益攸关方的服务提供，从而在提升长期灾害抗御力和气候抗御力方面发挥日益重要的作用。此类“做到DRR服务就绪的NMHS”在整个WMO的支持下，能够：

　　　　●通过强有力的伙伴关系，以及通过可促进标准化备灾和响应计划的共同努力，为多个部门在DRM的各个阶段联合制作及联合提供不同时空尺度用户驱动型DRR服务；

　　　　●在资料加工、制作和服务提供过程中将脆弱性和暴露度的资料与灾害信息充分联系，以便促进和使用多灾种基于影响的预报和有依据的风险预警，在MHEWS框架内为国家DRR决策提供依据；

　　　　●推进和利用科学(自然科学和社会科学)和技术支持此类DRR服务的开发和提供。

　　通过WMODRR计划，该路线图将：

　　1.为WMO会员提供一个框架，加强其NMHS对其国家DRR工作的贡献；

　　2.为加强WMO在DRR方面针对各项计划的协调与合作提供一种机制；

　　3.指导会员、WMO业务和研究网络以及秘书处，支持地方、国家、区域和全球在这些框架下开展的DRR活动；

　　4.参照和借鉴能力发展，例如多灾种基于影响的预报和有依据的风险预报；

　　5.确定战术和战略机会，用以在全球和区域DRR工作中加强NMHS和WMO与国际DRR利益攸关方团体(例如联合国系统、区域和次区域组织、私营部门、慈善机构、NGO等)建立协调和重点联系的作用，以及在实施相关国际框架和进程中的作用；

　　6.描述在非货币资源方面以及在为支持其进一步开发和实施所需资助方面的要求。

　　根据WMO会员在HFA之前和有效期内取得的成就，因此，路线图将为WMO推动更广泛的后2015年议程中DRR方面奠定基础，特别是为推动《仙台框架》及其七个全球目标和全球气候服务框架(GFCS)DRR重点20以及联合国DRR加强抗御力行动计划奠定基础。

　　图3为路线图的示意图，突出说明后者将力图如何确定通过现行的(待由DRR具体部分加以扩展和补充)和计划的或潜在的未来计划、项目和框架(5.3节实施计划)加以落实的各项活动(实际路线图)。这将酌情与DRR相关的第三方倡议合作完成(例如通过借助它们各自的计划，比如UNFCCC最不发达国家(LDC)的国家适应行动计划(NAPA)，这可构成提升国家DRR能力的重要部分)。

　　1.3 路线图对WMO会员的效益 

　　鉴于NMHS对其国家DRR机制的服务能力各异，路线图及其实施计划将有助于NMHS促进其参与国家DRR议程并提升支持能力，以及最终推动提升抗御力。虽然社会、经济和环境效益将在下文进一步详细阐述，但其对会员的关键效益领域是通过下列方面提升抗御力：

　　●减少生命和生计的损失；

　　●减少经济损失；

　　●改进部门规划，包括天气、气候和水文服务更多地用于长期战略规划以及预防性措施的设计及实施；

　　●通过更有效的EWS和MHEWS以及风险信息，改进备灾响应和恢复；以及

　　●改进对跨组织DRR活动的协调。

　　对相应NMHS的一些预期关键效益包括：

　　●路线图可指导NMHS如何有效参与其国家DRR治理机制，因为NMHS能够完全立足于这些机制，并享有高知名度；

　　●NMHS在为其核心业务融资以及灾后融资方面可增强可持续性；以及

　　●立足于NMHS(会员)可从其它会员借鉴的所确定良好做法领域，向NMHS推广培训和能力开发活动。

　　社会效益：与水文气象学有关的有效的DRR是围绕基于科学的潜在灾害天气、气候和水信息。WMO会员NMHS及其它机构(例如地质调查、环境机构等)通过努力提供自然灾害和部分人为所引发灾害的信息及其灾害对生命和生计影响等信息，可为社会的安全和福祉做出贡献。此类信息对于DRR和CCA战略、计划和措施(包括行业计划，例如改进陆海空交通运输安全以及人类和环境健康计划)是至关重要的支持。季节气候预报有助于规划气候敏感型活动，同时，多年灾害形势和趋势分析，结合气候变化情景，可支持长期战略计划、防灾、减灾和灾害风险融资，以在各层面减轻灾害影响。例如，通过GFCS改进业务气候服务将提高国家支持气候智慧型决策的能力。这将进一步加强社会对长期气候变率和变化的抗御力。成功的关键是服务提供与用户界的互动，包括开放获取全球天气、水和气候资料、知识以及与影响相关的产品和服务。

　　经济效益：会员，尤其是其NMHS提供的准确、及时和针对影响的天气、气候、水和相关环境产品及服务为许多行业的经济稳定、效率和增长做出了重大贡献。例如水资源管理、粮食生产、航空和海洋运输、能源(尤其是水力发电、太阳能和风能)和保险业。早期预警服务和预报可为经济驱动型决策提供依据，从而减轻短期和长期气象及水文灾害的影响。更广泛的风险管理规划使得预防措施的制定和落实能够降低风险暴露度，但这需要补充早期预警活动。WMO会员还监测空间天气条件和过程(例如太阳耀斑、地磁暴等)，这些都会对航空、电信、卫星运行以及电力传输等经济行业产生重大影响。政府和航空业依靠WMO及其会员提供对航空具有重大危害的火山灰扩散咨询，以及对大量经济行业产生的相关后续影响。为应对核事故或工业事故，WMO与国际原子能机构(IAEA)和世界卫生组织(WHO)等机构开展密切合作，提供有关减轻这些灾害影响的建议和信息。

　　环境效益：WMO及其会员在不断地监测环境，并深入了解对世界气候、粮食和水安全、自然生态系统以及人类健康的可能影响。降雨和温度、大气化学成分、地表水和地下水可用量、土地覆盖和土壤状况、海洋温度和化学平衡，以及空气、水及土壤中的污染物，都在发生着变化。这些参数的微小变化会对生态系统、生物多样性和粮食生产系统产生深远的影响。

　　重点协调WMO的DRR活动：DRR是WMO的一个优先重点领域，是所有NMHS和许多WMO区域协会(RA)、技术委员会(TC)、计划和项目的一致主题。因此，重要的是应以协调的方式开展DRR。本路线图不仅要帮助指导WMO开展DRR的方法，还要帮助协调WMO的DRR活动，并作为国家和国际参与方、DRR倡议和服务提供方的焦点环节。

　　1.4 WMO承诺在全球 

　　为了响应对WMO在全球发展议程内致力于服务减轻灾害风险的要求，DRR多年来一直是WMO的一项优先重点。在WMO2016-2019年战略计划中，DRR位列七个战略优先重点之首，预期结果是通过制作更好的天气、气候、水文和相关的环境信息、预测、预警和服务，提高会员减轻天气、气候和水以及相关环境因素引起的各种灾害风险及其潜在影响的能力，以支持DRR和气候影响及适应战略。

　　为此，2003年第十四次世界气象大会(Cg-14)建立了WMODRR计划，为DRR提供全组织的协调框架。其愿景是“通过在国家和国际层面提高在DRR领域的能力及合作，从而以更具成本效益、更系统和可持续的方式加强NMHS对保护生命、生计和财产的贡献”。该计划的范围和目标得到了HFA的支持，而后者是将传统的以灾后响应为重点转向更加全面的方法，包括防灾和备灾措施。

　　利用本路线图，正在将WMODRR计划调整与《仙台框架》保持一致(参见附录一：仙台框架中与WMO直接相关的规定)，特别是其四个行动优先重点，据此呼吁各国1)加强了解；2)管理风险；3)对DRR投资；4)加强备灾，以便有效响应、恢复、善后和重建(“重建得更好”)。《仙台框架》所依托的各类要素可确保各国及其它利益攸关方在HFA下所取得成就的连续性。然而，它引入了一系列创新，包括着重强调与灾害管理相对立的灾害风险管理；以大量减轻灾害风险以及生命、生计及健康的损失以及个人、企业、社会和国家的经济、自然、社会、文化及环境财产等方面的损失作为预期结果；围绕预防产生新风险、减轻现有风险并加强抗御力的目标。此外，已商定将在全球层面通过相应指标加以衡量的七个全球目标(附录二)，以支持评估全球在实现预期结果方面的进展。此外，国家目标和指标也将推动实现该框架的目标。各国还明确了利益攸关方的作用以及国际合作和全球伙伴关系的作用。

　　NMHS在整个DRM过程中发挥着重要作用，因此，在实现全部七个仙台目标过程中也发挥着重要作用。然而，依靠其业务能力(通常是24小时/7天)，NMHS具有独特地位，可通过促进获取和使用国家MHEWS和灾害风险信息及评估，提供多灾种早期预警，包括对于那些快速发生的灾害，因24小时/7天的业务是有益于此的(涉及目标g)。因此，NMHS还能够推动响应和恢复活动。此外，NMHS完全能够为风险评估提供灾害信息，并协助设计、规划和实施预防措施，这也有助于减灾、备灾和恢复活动。这些特性相结合将极大地促进减少社会对灾害的暴露度，从而减轻损失和损害。最终，WMO在国际合作中的主导作用正在直接支持仙台目标(f)，这有助于落实联合国系统和会员国所做的承诺。

　　2、概念框架–什么是减轻和管理灾害风险？ 

　　近年来，一些权威机构已制定了DRR定义(例如，UNISDR2009和2015，IPCC2012)。目前普遍公认的是，DRR是称之为灾害风险管理(DRM)的一系列活动，需要多学科专业知识，涉及大量的参与者以及实施之后可推动评估、避免、减轻和转移灾害风险及不利影响以及可提高抗御力。

　　DRR过程的先决条件是风险评估，它可确定以往、目前和潜在未来风险的性质和程度。它涉及确定、分析和评估：1)关于灾害的地点、强度、频率、持续时间和概率；2)脆弱性的自然、社会、经济和环境方面；3)人员和财产的暴露度；4)主要应对和适应能力或其它应对和适应能力的有效性。灾后危害以及损失和损害资料可作为评估未来影响的支持资料。此类资料需要以灾害事件为时间和地理参照，需要有质量保证、一致进行编目和适当存档。当需要进行长期灾害、脆弱性和暴露度分析时，风险评估可用于DRM的恢复/预防(或“冷”)阶段，当需要实时分析时，则可用于备灾/响应(或“热”)阶段。

　　拥有此类风险信息，各国可制定减轻风险和适应战略和活动，其形式通常表现为循环式或旋升式，包括四个组成部分：

　　1.防灾和减灾：防灾表示通常在灾害性事件没有发生或发生之前，通过采取行动可完全避免灾害事件不利影响的概念和意图。鉴于灾害事件的不利影响通常无法完全预防，因此，通过减缓措施可显著减小其规模或严重程度。在事件期间或之后也可采取措施，预防次生灾害或其后果，例如，空气、土壤或水污染。气象、水文和气候信息对于确定有效的结构性(例如，保护居住地和经济活动均较为脆弱的洪水多发区的堤坝标高设计)和非结构性(例如，完善环境政策和提升公众意识)风险预防和减缓措施至关重要。应当注意到，在气候变化政策中，IPCC对减缓做出了不同定义，是用于减少温室气体排放的术语。

　　2.备灾：备灾包括有效预期、响应可能的、迫近的或当前的灾害影响并从中恢复的知识和能力。此类行动旨在有效管理紧急事件并从响应有序转换到持续恢复，包括各类活动，例如应急计划、设备和用品的贮备以及为协调、疏散和公众知情及相关培训和现场演练制定安排。这些必须得到正式的制度、法律和预算能力的支持。多灾种早期预警系统(MHEWS)是备灾的重要组成部分。

　　3.响应：在灾害期间或灾后立即采取响应行动，以便拯救生命、减轻影响、确保公众安全并满足受灾人员的基本生活需求。有些响应行动，例如提供临时住房和供水，可充分延伸到恢复阶段。因此它是人道主义规划和援助的重点。

　　4.恢复：恢复方面的决定和行动均旨在发生紧急事件或灾害之后恢复或改善生计、健康以及经济、自然、社会、文化和环境资产、系统和活动，符合可持续发展原则和抗御力，包括重建得更好，以避免、减轻或适应未来的灾害风险。

　　图4列明了如何在DRM循环内整合关于具体气象现象的气象和气候信息概述。

　　灾害影响着人类生活，并对地方和国家经济具有深远的影响，有时会使那些资源有限的国家的多年发展收益出现倒退。因此，天气、气候和水文服务也对金融保护机制而言至关重要，以便应对遗留的风险。灾害风险融资，包括风险转移，例如政府支持的保险计划和天气指数保险，可应对未能有效减轻的遗留风险。

　　DRR不仅与气候变化适应(CCA)紧密联系，而且为之提供依据。自然灾害，包括那些与气候变率和变化伴生及加剧的灾害，正威胁着社会。正如多次联合国世界大会和峰会所重申的，DRR和CCA因此不仅对于保护发展投资至关重要，而且也是向更具抗御力的可持续发展转型的机遇。增进DRR和CCA之间的合作及其在发展活动的主流化可被视为加强其有效性和长期影响的途径。通过防灾、减灾、备灾、响应和恢复措施，DRR和CCA可分担对减轻灾害负面影响的关切，分担对降低脆弱性和暴露度以及对提高长期抗御力的关切。然而，CCA仅针对气候变化,而DRR则应对包括气候相关灾害在内的所有灾害。CCA特别是针对长期(因为气候被定义为平均天气)，而DRR则针对所有时间尺度，包括地震等突发灾害以及干旱和环境蠕变等缓发灾害。因此，CCA可被视为DRR内的一个重点子集，同样也必须被置于发展和可持续性的大背景下。有力和高效的NMHS是DRR和CCA的核心组成部分，负责提供重要和高质量的水文气象信息。例如，在灾后“重建得更好”时，基础设施的位置和建设应考虑到不同的气候变化情景。如果建设不能达到某种水准，则必须建立相应的EWS，以向社会发出预警，告知预计何时会超过重要阈值，给生命和财产带来威胁。关于加强NMHS并实现现代化的国家战略计划应源于并符合广泛的国家规划目标，这些目标涉及的相关领域包括应急管理、可持续发展、CCA、航空、农业、能源和水资源。这些计划还应符合天气、气候和水文服务等相关领域的区域和全球计划/政策并阐明与它们的联系，以及遵守WMO标准。

　　图5为NMHS可在其国家DRR治理中发挥关键作用的高级概述，并示范了日常服务提供和更多针对DRR的活动。此处需注意的关键点之一也是在DRR讨论中经常遗漏的问题之一是，NMHS可在所有时间尺度发挥作用，从针对天气和洪水的早期预警直至缓发的季节或气候相关服务的信息。第二个关键点是，NMHS还可在防灾领域发挥关键作用，从而帮助减少社会对风险的暴露度并提高其抗御力。DRR对于NMHS意味着什么？对NMHS而言，DRR是提供有效服务的预期结果，它可确定、提供和通报灾害及风险信息，使相应的利益攸关方、决策者和普通公众能够采取行动，通过结构性和非结构性措施(预防、响应和适应)，保护生命、减轻经济损失和灾害风险，并最终提高社会抗御力。

　　DRM对于NMHS意味着什么？对NMHS而言，DRM包括各类过程，NMHS可根据这些过程与其它利益攸关方合作，了解用户需求和灾害风险–灾害、暴露度和脆弱性–并为DRM决策者提供有效且具针对性的产品和服务。NMHS在DRM中发挥何种作用？NMHS开展的水文气象观测、监测、预测及相关资料管理和加工是对健全DRM的重要支持。NMHS在DRM各阶段的作用旨在：

　　1.为用于防灾、减灾、备灾(包括早期预警)、响应和恢复的水文气象灾害信息(及根据其各职责的其它灾害信息)以及为风险和损失/损害评估和金融保护提供单一权威的声音；

　　2.通过结构性和非结构性措施(例如提供气候建议，突出强调特定地区对已知灾害的潜在脆弱性)，提供可减少暴露度和脆弱性并提高社会抗御力的建议和方法；

　　3.通报、动员那些能够有助于此信息和建议的学术机构及其他专家，并与其开展合作；

　　4.教育普通公众及战术和战略决策主管机构(政府和非政府实体)并提高其认识，以了解灾害及相关风险、预警和有关不确定性。

　　DRM循环周期内服务提供的重要性在上述的描述中最为显著。因此，随后章节中所述的所有活动将遵循《WMO服务提供战略》所确定的服务提供六要素。此外，有充分的依据表明应在服务提供循环周期的各阶段考虑DRR(图6)。因此，NMHS制定支持DRR的方法应遵循建立用户参与和伙伴关系的基本原则，确保服务的开发和提供将满足用户需求并得到持续监督和完善。DRR服务提供的成功取决于这些因素以及各自的能力开发和知识管理。

　　

　　3、优先重点活动的确定和设计

　　上述各节描述了制定WMODRR路线图的深层次需求和理由。本节将阐述确定和设计作为路线图关键要素的各项优先重点活动的原则。与DRR有关的WMO现行及未来活动和项目可按照下列加以构建：

　　　　●主题领域(与《仙台框架》一致，第3.1节)；

　　　　●交叉活动支柱作为抓手(与《WMO服务提供战略》一致，第3.2节)。

　　本路线图的关键特点是进一步借助WMO现有的机制、活动和项目，并建立与外部倡议的联系，以便通过在国家、区域和全球层面的合作与协调，切实惠及WMO会员(第3.3节)。鉴于该时间覆盖范围与《仙台框架》相一致，且时间跨度几乎达WMO四个届会休会期，因此，路线图将需要成为“动态”文件，确定一组最初的活动类别，并辅以对应四年届会休会期(一年两次的工作计划)的实施计划，并确定关键可提供的服务和进度。

　　随着时间的推移，DRR的总体情况的确会发生变化，必须要定期商讨和更新本文件，这需要WMO决策机构的认同。Cg大会和EC届会、致会员的通函、ECWG会议、RA和TC届会及其主席会议、管理组会议、DRR联络人会议和相关的专家组和工作组会议以及DRR用户界面工作组(UI-WG)会议都将用于探讨对WMODRR路线图的意见。定期商讨还可在秘书处内部以及在选定的关键伙伴和用户之间展开(参见第5节)。

　　3.1 与《2015-2030年仙台减轻灾害风险框架》相一致的主题领域

　　HFA的实施导致国家DRR法律和制度框架以及政策方面的变化，并对NMHS的作用和工作安排产生了影响。这些变化为NMHS提供了机遇，例如提高了其政府和利益攸关方的认可，这将能够增强伙伴关系并增加资源。然而，这也意味着，在为更广大DRR决策者和利益攸关方群体提供产品和服务方面，NMHS面临着不断加大的需求和责任。为应对这些挑战，WMODRR计划强调了NMHS在一些主题领域对DRR的贡献，例如，1)灾害和风险分析，2)MHEWS，3)行业风险管理，4)人道主义规划和响应，5)灾害风险融资和转移。这些主题领域出自总体DRM循环周期(第2节)并与HFA相一致，同时也表示为实施GFCSDRR范例的优先活动类别。

　　这些DRR计划的各个主题仍然有效并遵循《仙台框架》批准的“以人为本的方法”。然而，由于这一新框架已经生效，并对NMHS和WMO有着进一步影响，因此，WMODRR路线图明确与《仙台框架》行动的四个优先重点相挂钩(表1)，并确定了NMHS及WMO目前及未来如何促进实施各优先重点。采取这种做法，它还可满足与DRR相关的目标以及其它国际发展框架的优先重点。

　　3.2 与WMO服务提供战略相一致的交叉活动支柱作为抓手

　　本路线图旨在促进针对DRR的气象、水文和气候服务的开发、提供和采用。下列活动支柱涉及各主题领域，主要是对应WMO服务提供模式的各个阶段和要素(以→表示)：

　　　　●利益攸关方和用户参与；

　　　　●伙伴关系与合作(包括资金筹措)→使用户参与、评估其需求并开发伙伴关系；

　　　　●通过知识产品(例如，指南、标准、培训课件)进行能力开发→制定和提供服务、产品和服务与用户需求挂钩、维系服务、发展技能及共享良好做法；

　　　　●通过试点项目和示范项目(展示和改进知识产品，例如通过在研讨会上的培训)进行能力开发→制定和提供服务、服务与用户需求挂钩、维系服务、发展技能及共享良好做法；

　　　　●研究和开发→开发和完善服务；以及

　　　　●相关活动

　　落实这项工作需要许多NMHS，尤其是发展中国家和最不发达国家NMHS的业务和服务能力取得长足发展。作为实现此目标的一项战略，已开展了大量工作，即联系NMHS/会员、RA、TC、科技计划参与国际网络，并与内部和外部计划、框架和活动建立起战略伙伴关系和联系(第3.3节)。

　　3.3 内部及外部的联系与协调

　　鉴于本路线图并不是一项单独的计划，因此，有必要与一系列影响WMODRR活动(NMHS所有工作的重要部分)的内部和外部机制及过程相联系。

　　内部联系：决议4.2/1(EC-66)呼吁“根据RA的建议，并酌情根据TC的建议，协调一致地实施WMO所有相关计划和项目内的WMODRR优先重点”、“确定NMHS在WMO伙伴和联合国机构以及外部规划过程之间…的作用”以及“与WMO战略和运行计划以及相关的WMO计划和项目工作计划”的一致性。

　　WMO2016-2019年战略计划包括DRR作为WMO七个关键优先重点之一，特别是提高对高影响气象、水文及相关环境灾害的基于影响的预报和多灾种早期预警的准确性和有效性，从而促进在DRR、抗御力和防灾方面的国际努力，尤其是响应与进一步城市化有关的风险。表2为WMO其它优先重点的战略文件和实施计划，路线图及其实施计划应与其挂钩。

　　路线图及其实施计划需要加以考虑的WMO其它相关计划和项目的重要工作计划详见表3。

　　外部联系：联合国提高抗御力减轻灾害风险行动计划、联合国/国际发展框架和相关活动(“外部驱动力”，范例)：其他第三方DRR倡议和谅解备忘录(UNOCHA与WMO等)（表4）。

　　

　　4、支持减轻灾害风险的WMO活动

　　如前面所讨论的，可通过现有的WMO或合作伙伴框架、专家组、RA、TC以及在某些情况下通过合作组织，实现DRR活动和可提供的服务。只要有可能，将根据以下方面来组织这些活动：

　　  ●专题领域和交叉性，以促进活动支柱；

　　　　●它们是否涉及国家和地方两级(即NMHS)或是全球和区域层面(即，WMO区域和全球网络以及秘书处)，

　　　　●它们是否涉及短期或长期。

　　应该指出的是，下面的活动被描述为广泛的活动类型，而对于当前版本的WMODRR路线图则侧重于全球和区域层面以及2016-2019年这一时期。这些将进行更新，并且经WMO会员商定达成一致。在路线图实施计划及其两年期工作计划中可能将继续开展2012-2015年DRR工作计划中的一些活动以及其他WMO实体计划中的一些活动。将被纳入这段时期的进一步细节是关于哪个实体将负责每一项活动，以及每个区域(以及会员或其他WMO实体)如何根据自己的需求来调整路线图。

　　WMO有各类服务和产品可用于落实仙台框架。在下文中，已经尝试在仙台行动框架的优先重点下纳入一些正在开展的和拟议的活动，是基于彻底的标杆分析，其中将确定过去和正在开展的活动是如何促进以及仍将如何促进这四个优先重点的实施。该实施计划将进一步概述未来的交叉性和具体WMO活动可如何促进实施仙台框架以及其他国际框架中涉及DRR的目标和任务。

　　此外，大多数的活动将贯穿所有专题领域、支柱、以及仙台行动框架的优先重点，例如：

　　　　●确定和汇编区域、跨界流域和国家层面上有关DRR的培训倡议活动、潜在的跨部门或组织学习活动、通过WMO-ETR倡议活动提供给NMHS的培训机会、以及向用户通报信息(例如，通过WMO培训研讨会、与人道主义机构一起举行的针对具体部门的培训研讨会)；

　　　　●建立文档库(包括知识产品，诸如上文提到的专题领域和支柱的指南和有效做法，例如建立伙伴关系以及有关洪水和干旱综合管理服务台)；

　　　　●确定额外的DRR重点可提供更好结果的项目，诸如WMO灾害性天气预报示范项目(SWFDP)的利益相关方参与模板；

　　　　●使用现有的伙伴关系并确定潜在的新伙伴关系，以协助最初的一套核心活动。

　　表5提供了可如何按照专题领域和活动支柱来组织这些活动的范例。

　　

　　

　　4.1 建立基线并优先排序各项活动

　　支持巩固下述所有各项将是一项初始活动，以建立会员能力、差距和需求的坚实基础(基线)，以便据此向前发展。这项活动可能包括：

　　●调查会员、RA、TC、其他计划和秘书处，确定可在区域、国家和地方层面上支持DRR的主要活动和挑战，包括汇编WMO(例如，WMODRR、公共天气服务(PWS)、水文和水资源计划(HWRP)、能力发展计划和WMO气候学委员会(CCl)等)内涉及DRR和CCA的近期或当前活动；

　　●汇集会员、TC、RA、WMO秘书处和外部合作伙伴及专家的研讨会/大会，以讨论WMO和NMHS在实施仙台框架及其他国际框架中的作用并确定DRR计划的新优先重点(基于全面了解这些框架和调查的结果)；

　　●确定和理解非WMO行动方和全球、区域、国家和地方关键合作伙伴和用户(诸如欧盟)以及适当私营部门组织的互补能力和要求(例如了解诸如WHO和WFP等关键部门组织的早期预警要求)。

　　4.2 认识灾害风险(仙台框架的优先重点1) 

　　为了支持仙台框架的第一项行动重点，Cg-17决定规范天气、水、气候、空间天气和其他相关的环境灾害信息，以便进行损失损害的评估。大会还决定制定编目极端和高影响天气、水和气候事件的标识符。

　　这些措施将促进数据集之间的互可操作性，也将推进会员评估风险和跟踪气候相关损失和损害的工作。加强监测和模拟未来气候条件的能力将提高极端天气事件对气候变化的归因。这种能力也将支持所有时间尺度上的准备和适应，并提供这些资料的质量保证，包括官方指定/验证极端事件以及归档事件资料和趋势指数。

　　WMO不断地提高水文气象资料的质量和数量，例如，通过WMO全球综合观测系统(WIGOS)，可促进收集来自卫星、海洋浮标、飞机、轮船和陆基站的资料。然而，与关键的合作伙伴合作，NMHS还需要收集有关具体部门和水文气象灾害的影响和脆弱性信息，以支持在国家和地方层面上开展灾害和风险分析/评估、基于影响的预报和基于风险的预警以及决策。为此，有必要编制现有的WMODRR指导材料的概述，以提供有关水文气象灾害和风险分析的指导。

　　4.3 加强灾害风险治理以管理灾害风险(仙台框架的优先重点2)

　　为了促进行动的第二项重点，WMO鼓励NMHS积极参与其国家DRM和更广泛的风险治理，即国家、次区域、区域和全球DRR平台。这可帮助明确各种公共(包括NMHS)和私营部门行动方和利益相关方的作用和职责，因其既提供天气和气候服务又从中受益。WMO倡导在国家和地方规章性框架、规划、预算、协调/协作和业务运行中反映这些作用，并得到例如标准化作业程序和指南的支持。

　　4.4 投资于减轻灾害风险，以加强抗御能力(仙台框架的优先重点3)

　　通过结构性和非结构性措施为预防和减轻灾害风险而投资对于加强个人、社区、国家及其资产的经济、社会和文化抗御能力以及改善环境是至关重要的。干旱管理综合计划(IDMP)和联合洪水管理计划(APFM)开展的活动与此行动优先领域一致并可为此做出贡献。对于NMHS，第三项行动优先重点适用于核心能力的维护、现代化、整合和进一步发展，包括：

　　1.业务天气、气候和水文观测、信息和服务，以便为气候变化背景下的风险减轻和适应措施以及社区抗御能力中长期战略规划提供依据；

　　2.高影响天气和气候研究，包括模拟。WMO可帮助会员获取资金并展示天气和气候服务的社会经济效益，并可帮助会员实施能力发展和示范项目。

　　同样重要的是确保为信息和通信技术(ICT)提供投资。这些ICT可促进在灾害发生前、发生期间以及发生后监测环境、检索和处理关键资料、以及分发和接收信息。对于早期预警来说尤为重要，因为及时疏散就可挽救数以千计的生命。这些投资不应仅局限于满足硬件要求，还应确保国家的人力资本有能力开发、运行和维护这类系统。

　　将进一步开发的领域包括：

　　●确定NMHS与私营部门灾害保险组织建立联系的灵活模式；

　　●与外部利益相关方合作，设计一种通用的NMHSDRR能力评估过程以确保有针对性的投资，例如投资于观测系统、模拟设施、信息平台等；

　　●监测NMHS和WMO支持的DRR措施和倡议是否确可以减轻风险和损失；监测和评估试点项目(NMHS和合作伙伴开展的试点项目)以确保改进产品和服务。

　　4.5 加强备灾以开展有效应对行动，“更好地开展”恢复、复原和重建工作(仙台框架的优先重点4)

　　有可能的是WMO可为实施仙台框架做出的最大贡献是在第四项行动重点—“加强备灾以开展有效应对行动”。其重点是支持MHEWS的四个组成部分：

　　1.分析和评估所涉及的风险；

　　2.探测、监测、分析和预报灾害；

　　3.分发和传播及时、准确、可付诸于行动、具有包容性和权威性的预警；

　　4.备灾和响应能力。

　　MHEWS的第一个组成部分是应对第一项行动重点，而第二个组成部分是由WMO全球资料加工和预报系统(GDPFS)支持。它包括三个世界气象中心和40个区域中心，包括区域专业气象中心、区域气候中心和区域干旱管理中心。这些中心负责加工资料并定期为各国提供分析和气象预报，还可支持NMHS的早期预警能力。针对特定灾害(例如，暴洪、热带气旋、沿海灾害或技术危害)和特定部门(例如，农业、交通和人道主义援助)的预警服务是由WMO计划支持，具体手段如下：

　　●加强基于影响的预报和基于风险的预警服务；

　　●应对天气、气候、水和环境问题，以改进卫生、农业、陆地交通和能源行业，以及特大城市和大型城市综合体的DRR服务提供；

　　●进一步加强以人为本的热带气旋MHEWS，并进一步加强全球机制以减轻与热带气旋相关的灾害风险；

　　●通过加强信息系统和服务，在火山爆发、森林火灾、沙尘暴等此类事件发生期间，促进关注空气尘埃和微粒的航空界和交通部门做出风险知情的决策；

　　●制定各种方法以应对新出现的挑战和机遇，以便获取、使用和管理大数据、众包资料和通过社交媒体获得的资料，特别是与风险评估相关的资料。

　　MHEWS的第三个组成部分是由WMO全球通信系统(GTS)支持，其可将所有的NMHS联系起来，以收集和分发气象和相关资料、预报和警报，包括海啸和地震相关的信息和预警。该系统正在被改造为一个总体WMO信息系统，其可促进系统性获取、检索、分发和交换所有的WMO和相关国际计划的资料和信息。此外，通用警报协议(CAP)可为所有的灾害应急警报和公共预警提供国际标准，包括那些涉及天气事件、地震、海啸、火山爆发、公共卫生、停电等诸多突发事件的灾害。这个协议也适用于所有媒体，包括通信媒体，涉及警报、移动电话、传真、无线电、电视和各种基于网络的通信网络。

　　对于第四个组成部分，应急响应是由WMO支持，特别是在全球层面上。通过与机构间常设委员会(IASC)、全球灾害警报和协调系统(GDACS)和哥白尼(Copernicus)的工作，WMO将天气和气候服务与国际人道主义机构联系起来，以改进人道主义应急规划、准备和响应。为支持特别是此项仙台行动框架重点，会员建议的活动包括：

　　●确定WMO和国家支持的涉及建立(多灾种)EWS的倡议的样例并制定MHEWS服务提供“蓝图”；

　　●与地方或国家层面上的人道主义机构或其他部门的风险管理组织合作，确定潜在的需求，制定和开展试点项目，目的是确保合作并向这些用户交换相关的天气、水和气候信息(例如，SWFDP)；

　　●使用已确定的WMO或合作伙伴的学习机会，以宣传、建设人们的能力和意识并采用各种做法，旨在减轻灾害的影响；

　　4.6 潜在的未来和交叉性长期活动

　　有一些交叉性活动，被视为长期活动，诸如：

　　●与(潜在的)合作组织共同建设互补交付平台，以支持NMHS的法定作用，同时向全球和区域人道主义机构提供所需水平的信息；

　　●与NMHS和学术界合作建立一个MHEWS研发计划；

　　●举办研讨会，以验证/实施过去四年学习的方法/经验教训；

　　●推进WMO跨技术委员会的DRR研讨会；

　　加强参与平台，侧重于长期防范措施，诸如那些涉及洪水和干旱的措施(例如，IDMP和APFM)。

　　5、实施安排 

　　5.1 WMODRR的管理、实施和与用户衔接机制

　　WMODRR计划将作为路线图的主要执行者，并为其提供支持和协调的职能。DRR计划作为一个跨领域的计划，其目的是帮助WMO聚焦DDR中的重点活动。路线图对于WMO会员和相应NMHS的预期效益都与WMODRR计划的目标相统一，该计划的目标已由2011年第十六次世界气象大会(Cg-16)批准(决议52(Cg-16))，其包括：

　　1.早期预警系统(EWS)的制定、改进和可持续性，特别是应与天气、水、气候相关灾害的研究、观测、探测、预报和预警方面的科学和技术基础设施、系统和能力相关联；

　　2.规范的灾害数据库和元数据的制定、改进和可持续性，以及系统、方法、工具和现代技术的应用，例如地理信息系统，其可记录、分析和提供灾害信息，用于风险评估、部门规划、风险转移和其它明智的决策；

　　3.制定和发布预警、专业预报和其它产品和服务，做到及时、为处于风险的人们所易懂，针对所涉社会经济部门DRR决策过程和行为的要求；

　　4.通过加强所有社会经济部门的DRR能力，培养防灾抗灾文化，从而更好地整合气象、水文和气候产品和服务，例如土地利用规划、基础设施的设计、持续的公众教育及宣传活动；

　　5.加强WMO和NMHS在国家、区域和国际用户论坛上的合作和伙伴关系，以及实施DRR的机制和组织结构。

　　路线图实施计划(章节5.3)将更为细致地描述其实施机制、与路线图实施相关的阶段、时间表和里程碑。实施计划也将描述主要行动者和利益相关者的主要作用和职责。正如前面所提及，路线图的主要原则是利用WMO现有机制，充分利用WMO活动和项目，从而实现DRR的愿景。路线图也将力图保持和加强现有的伙伴关系，在必要时建立新的伙伴关系，并在适当的情况下，与外部项目、计划和举措建立联系。

　　大会和执行理事会为DRR计划提供最终监督。执行理事会减轻灾害风险工作组提供具体的指南。此外，RA、TC和相关项目的DDR联络员确保与这些组织机构之间的协调。该计划由用户界面工作组(UI-WGs)进行指导，主题诸如有灾害和风险评估、多灾种早期预警系统、人道主义援助和灾害风险融资。在秘书处，减灾服务处隶属于天气和减轻灾害风险服务司(WDS)(见表6)。

　　

　　

　　5.2 伙伴关系

　　与利益相关者建立伙伴关系，例如国际机构、国家和地方政府、非政府组织、学术机构、私营部门和媒体，并且参与网络和其它合作方式，对于满足WMO的目标是至关重要的。地球系统的复杂性和与天气、水、气候以及相关环境进程的互相关联对于NMHS的科学和财政能力越来越具有挑战性，使其难以改进信息、产品和服务的质量和交付。没有任何一个政府或机构独立地拥有解决所有这些挑战所必需的资源。

　　通过WMO对外关系所确定的执行伙伴((通过协议(IAEA、AU、CERN等)进行合作的外部伙伴)-工作协议(WHO、FAO、UNESCO、IMO、ECMWF、CMO、ICSU、ISO等)、咨询地位(IABM、ICL、IUCN)、和谅解备忘录(IDB、ACMAD、ICL、UNESCAP、EC、IRI、UNDP、ADRC、NOAA、WFP、SPREP、英国气象局、IFRC、TWAS、UNITAR等)；以及未经正式合作协议(GWP、WWC、UNFCCC、UNCCD等))。

　　5.3 WMO减轻灾害风险路线图的实施计划 

　　围绕活动制定时间线将是十分重要的，并且要为每项活动将如何实施提供细节。路线图将以现有的实施机制进行运作(通过WMODRR计划进行管理)，确定哪些现有活动会进行修改、会调整阶段，或会相结合，以产生更大的影响。实施框架的目标是确保在国家、地区和全球层面解决DDR问题和机遇以及解决与外部方面的关系问题。例如，通过WMO常任代表与政府进行互动、与联合国驻在国团组进行更好的协调、WMORA和区域政府间组织加强联系，并将这些都充分纳入实施阶段。

　　路线图的实施将通过组合互补性活动具体分块进行。路线图将覆盖WMO四个休会期(见章节3.3)，部分活动将跨这些休会期而进行，因此需要对这些活动进行规划，从而保证预算的连续性。将制定主要活动和预期结果的综合时间线。但是，所涉及的时间尺度要求路线图成为一个“活的动态”文件。实施计划继而确定每一个财期(休会期)的具体活动、重要里程碑和明确的截至日期。随着时间的推移，框架条件会发生变化和进行必要的定期更新，因此应进一步支持路线图和来自WMO决策机构的实施计划。每一个财期可能会有不同的阶段(详见两年或四年的DRR工作计划)，例如制定、实施、运行和评估。

　　5.4 财务和资源方面的考虑

　　基于WMO下一个财期战略和运行计划(2016-2019年)，WMO基于结果的预算将确定实施这些计划和该路线图的经常性资金。实施该路线图将要求会员政府为其NMHS和WMO提供常规和预算外捐款，此外也有来自海外的发展机构、发达国家的NMHS、开发银行、利益相关者组织和联合国系统的资助。

　　WMO资金筹措和发展伙伴关系办公室(RMDP)侧重于以融资(直接或通过WMO秘书处)、技术和专业知识转让等形式，并利用战略伙伴关系，从而确保对会员国家和地区NMHS发展的援助。该项工作在WMO区域办事处和WMO技术计划的密切合作下进行，其在WMO资金筹措战略中已进行详细说明。

　　5.5 沟通和宣传 

　　为了实现路线图的目标，必需要和WMO会员、外部合作伙伴、利益相关者和用户进行交流并制定适当的、最新的和常规的信息。所有这些单位都需要知晓，现在有了可用于为DRR制定和交付水文气象产品和服务的框架，而且是与其他若干框架相统一的，例如仙台框架和GFCS。这些方面需要了解这样的方法和相关合作所带来的效益。有必要进一步来描述(以非技术术语)：什么是可用的，而哪些是有可能的。DRR服务的提供者，尤其是NMHS，需要其主动花费时间去了解用户的信息要求，即这些用户使用水文气象信息和产品的原因。WMODRR计划的网站是用于此目的的主要沟通渠道。这将包括对路线图进行的定期更新、路线图的实施进展报告，这些都将发送给所有会员，征求其意见。相关事件、活动、文件(工作计划、成果等)以及一般信息材料(简报、DDR计划宣传单、海报等)都将公布在该网站上。

　　5.6 监测和评估

　　监测和评估路线图的进展将需要在如下两个层面进行：

　　●在秘书处(司/处)和计划层面：对于实现的既定目标和重要事件作出常规进展报告和评估，利用常规质量保证技术做到与QMS标准相一致；

　　●在战略层面：基于秘书处的进展报告，Cg和EC(包括ECWGDRR)在WMO运行计划内，通过关键绩效指标(KPI)进行。

　　●最终将需要确保对由NMHS和WMO支持的所有DRR措施和举措进行监测和测定，从而保证其在降低风险、损失和损害方面的有效性。

　　更多的机构也参与对路线图的监测和评估，其将包括EC战略和运行计划工作组、外聘审计员、财务咨询委员会、审计委员会和战略规划办公室(SPO)，该办公室负责协调WMO持续战略规划进程(包括WMO战略和运行计划的制定、计划执行监测和评估计划以及相关报告)。

　　最后，NMHS/WMO为每一个重大水文气象灾害所提供的响应和帮助，NMHS的表现是否受到影响，这些都应进行系统的评估，目的是为了不断学习和持续改进产品和服务。

　　还应努力检查已经采取了哪些具体的预防措施(例如在干旱和洪水方面)，了解这些措施是如何发挥的，并与伙伴机构合作，了解哪些额外的预防措施最有可能通过降低整体社会对于风险的暴露度，从而减少在未来的损失。