世界气象组织关于资料政策 40 号决议的起源、影响及未来
发布日期 ：2023-05-11
►John W. Zillman1
► 虞俊2（特约） 译
1995 年召开的第十二次世界气象大会通过了第 40号决议—世界气象组织（WMO）关于气象及其有关资料和产品交换的政策和实施方案以及商业化气象活动中有关各方的关系准则。这一决议被认为是 WMO 历史上一个重要的分水岭，从某种程度上来说，这标志着当时被认为是气象国际合作黄金时代的终结。这个时代起始于十九世纪早期至国际气象组织的成立（1873年），并延续到世界气象组织的建立（1950 年），直至1960 至 1980 年代期间 WMO 世界天气监视（WWW）计划和全球大气研究计划（GARP）取得巨大成功。
到了 1980 年代中期，持续了百年的全球国际合作和资料交换面临严重挑战。一些国家的政府寻求通过市场机制代替公共部门，向公众提供服务。隶属于政府的国家气象部门（NMS）开展新的商业行为很快导致了此前彼此密切合作的国家气象部门之间的竞争和冲突，并引起了之前处于互补关系的公共、私营和学术机构之间的紧张局势。最严重的是，在国家层面的气象服务提供方面，这也造成了对观测资料和产品免费交换的各种限制。到 1990 年代初期，国际气象合作陷入危机，WMO 濒临国际资料大战。
1991 年召开的第十一次世界气象大会以及九十年代初期召开的数次 WMO 执行理事会会议试图通过引入“基本”和“特殊”气象服务这一新概念寻求解决方案。但是，执行理事会内部出现了重大分歧。一些成员支持继续免费交换，而另一些则认为在政策上没有可行的方式避免气象资料乃至整个气象服务的商业化。执行理事会成立了一个工作组竭力就向 1995 年大会提交一份旨在避免全球资料大战的政策框架达成共识。工作组提出了一系列可能的折衷方案，但没有一个方案能够成功填补 WMO 内部不断加深的理念鸿沟。
就在 1995 年 5 月 30 日第十二次大会开幕后不久，资料交换问题几乎立刻就交由线下的开放小组进行讨论。这个小组试图就解决方案的基本要素达成共识，以至于在大会期间的前几周每天都工作到深夜。某些国家对拟提交大会的决议草案中对基本原则和细节的措辞极为敏感。大多数的常任代表都在仔细审查每个建议中的措辞将如何影响其未来与相邻国家或国内私营或学术部门进行资料交换。在某个阶段，参会代表一度认为大会的时间已经不足以支持进一步的辩论和协商，最终达成共识。第十二次世界气象大会即将见证免费和无限制国际资料交换时代的终结，而这种交换已经支持了超过一个世纪的全球合作和国家气象服务。
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1 1979 年至 2004 年期间担任 WMO 澳大利亚常任代表，1995 年至 2003 年期间担任 WMO 主席
2 2002 年至 2019 年期间就任于中国气象局国际合作司（外事司），2019 年至今担任 WMO 亚洲和西南太平洋区域代表
最终，随着时间的流逝和参会代表耐力的耗尽，该小组起草了一项政策和实践的决议草案，并附有 4 个附件，并成为一个“粉色”文件（据现场代表回忆为“64 号粉色文件”），即无需再讨论，直接通过该小组的上级工作委员会提交全体会议直接审议。当 6 月 21 日下午在邹竞蒙主席的主持下讨论“64 号粉色文件”时，现场气氛十分紧张。当主席邀请参会代表发言时，大家环顾四周，都想看看哪个代表团要申请发言，企图击碎脆弱的决议草案共识——结果竟然没人申请发言。然后，正当主席敲下木槌宣布决议通过，全场掌声雷动时，新西兰（NeilGordon 博士）要求发言，但为时已晚。当掌声最终消退时，Gordon 博士还是发言了，但并不是想挑战刚刚通过的决议或者打击在场代表的雅兴，只是向在过去几年中对这个问题开展激烈辩论的主要人物赠送了新西兰葡萄酒作为奖励。
聚首的世界气象界长舒了一口气。虽然当时并没有完全理解通过这个决议背后所有的含义，但大会认识到国际气象界再次团结了起来，通过 WMO 重新建立了以“免费和无限制的国际交换”为基本政策基础的国际合作。在当晚的社交活动中，每个人都同意 WMO 绝不能再让自己濒临崩溃。
第 40 号决议包括两页文本和三页附件。其核心是毫不含糊地重新定义免费和无限制的国际交换作为 WMO 的基本原则，同时又对所谓的“基本”和“额外”数据与产品之间进行了新的区分。政策是这样写的：“作为 WMO 的一项基本原则，为响应科学技术日益增长的需求，WMO 有义务扩大和加强免费和无限制的气象及其有关资料和产品的国际交换。”
决议文本明确了“免费和无限制”概念，并在 3 个简短的声明中阐明了基本资料与额外资料之间的关键区别，指出会员在实践中应如何处理各种类型和类别的资料。尽管有些含糊，附件为国家气象部门之间，及其与私营部门之间的商业关系的各个方面提供了重要的指导。因为通过 WMO 挽救了国际合作，代表团返回后都备感自豪，但同时也面临解释和执行第 40号决议的巨大挑战。
在接下来的十年中，虽然大部分时间都用于澄清和保护第 40 号决议，但免费和无限制交换的基本概念也逐步扩展到了相关的水文和海洋学数据交换领域。第 40 号决议还影响了全球气候观测系统和《联合国气候变化框架公约》的设计，并启发了 1999 年第十三次大会的《日内瓦宣言》。此后，它也对全球地球观测综合系统数据政策的制定提供了参考。
不幸的是，由于担心重新开放对免费交换资料基本问题的讨论，试图将 40 号决议核心内容纳入《WMO 公约》中的那些参与 1995 年讨论的主要人员也望而却步。然后，随着国际合作逐渐恢复到接近其黄金年代的稳定状态，第 40 号决议那一代人慢慢退出舞台，1990 年代的创伤也基本被遗忘了。
当前，随着国际资料交换再次出现紧张关系，2019 年召开的第十八次世界气象大会通过新的《日内瓦宣言》呼吁采取新的举措加强全球气象事业，因此有必要适时回顾并审视当年制定 40 号决议所取得的经验和教训。
作为当年危机的幸存者之一，我始终认为，第 40 号决议中的基本理念仍然是不断发展的公共—私营—学术—媒体之间的伙伴关系维持有效和稳定的核心，而每个国家开展综合全球系统中天气和气候服务都依赖这种伙伴关系。我也相信，最基本的公共预报、预警和信息服务所具有的独特的公益特性，使得支撑全球气象基础设施并开展自愿合作成为各国政府的基本责任，而“免费和无限制的国际资料和产品交换”仍然是 21 世纪全球气象领域的首要基础。
第 40 号决议（Cg-12）
WMO 关于气象及其有关资料和产品交换的政策和实施方案
以及商业化气象活动中有关各方的关系准则
►虞俊（特约） 译
大会，
注意到：
（1）第 42 届执行理事会第 23 号决议—关于提供基本和专业气象服务的国际标准，
（2）第 46 届执行理事会第 20 号决议—WMO 关于气象及其资料和产品交换的政策，
（3）第 46 届执行理事会第 21 号决议—关于气象及其有关资料与产品交换新规范的建议，
（4）第 46 届执行理事会第 22 号决议—WMO 关于商业化活动的准则，
（5）应第 11 次大会的要求，根据第 43 届执行理事会第 2 号决议而建立的执行理事会气象水文服务商业化问题工作组组长向第 12 次大会提交的报告，
忆及：
（1）第 11 次大会通过的 WMO 第 3 个长期计划（1992—2001）规定的本组织的总政策，其中特别包括：各会员应重申自己的义务，即免费和无限制交换 WMO 各项计划（WMO 第 3个长期计划，第 1 部分，第 4 章，第 127 段）所定义的基本气象资料，
（2）第 11 次大会对商业化气象活动对国家气象部门之间气象资料与产品免费交换产生的潜在损害所表示的关注，
考虑到：
（1）在世界天气监视网计划中的各会员气象或水文气象部门之间，以及在世界气象中心和各区域专业气象中心之间交换气象资料和产品对各国的气象服务具有重要意义，
（2）与其他国家组织一并发起并合作实施的具有世界性重要意义的其他计划，如：全球气候观测系统（GCOS）、全球海洋观测系统（GOOS）、世界气候研究计划（WCRP）、综合全球海洋服务观测系统（IGOSS），
（3）WMO 会员的气象部门在进一步推动气象在各项人类活动中的应用中所发挥的基本作用，
（4）各国领导人在联合国环发大会（巴西，1992）上呼吁，要加强交换科学资料和分析结果的义务，并增加系统观测，提高资料获取水平，
（5）《联合国气候变化框架公约》规定，所有缔约方有义务促进气候系统和气候变化信息全面、公开和迅速的交换并开展合作，
认识到：
（1）除在世界天气监视网范围内业已形成的气象资料和产品的交换以外，对各类环境资料全球交换的需求正日益增加，
（2）各会员及其国家气象部门的基本责任是提供全方位服务，以保障本国人民的安全和经济效益，
（3）国家气象部门为履行其职责，需要依赖稳定的、相互合作的气象资料和产品的国家交换，
（4）各国政府需要继续不断地对本国的气象基础设施提供支持，
（5）为了提高服务水平，需要不断加强各国，特别是发展中国家气象部门的能力，并从中受益，
（6）科研和教育界对于气象及其有关资料和产品的依赖，
（7）政府有权选择进行国内和国际资料和产品交换的方式和范围，
进一步认识到：
（1）许多气象和水文活动存在着商业化趋势，
（2）一些会员要求气象部门开展或扩大商业化活动，
（3）作为世界天气监视网基础的免费和无限制交换资料和产品的体制以及全球气象合作正面临着商业化带来的风险，
（4）一些商业化机构开展的商业化服务，其中包括来自其他国家气象部门的商业化活动，对一些国家，特别是发展中国家气象部门的能力、技术和发展产生了正反两方面的影响。
提醒：各会员根据 WMO 公约第 2 条有义务促进国际合作，以建立全球观测网络，并促进气象及其有关信息的交换；并要确保稳定的资金投入，以完成所有国家共同关心的职责；
通过：以下关于国际气象及其有关资料和产品交换的政策：
作为 WMO 的一项基本原则，为响应科学技术日益增长的需求，WMO 有义务扩大和加强免费和无限制的气象及其有关资料和产品的国际交换3；
通过：以下关于气象及其有关资料和产品国际交换的规范4：
（1）各会员将免费和无限制地提供为保护各国人民生命、财产和福利所需的基本资料和产品，特别是那些为精确描述和预报天气和气候，以及为支持 WMO 各项计划所需的至少如本决议附录 1 所示的基本资料和产品；
（2）各会员还应提供为在全球、区域和国家等级上维持 WMO 各项计划，以及为支持其他会员在其国内提供气象服务所需的额外的资料和产品，通过提供这些额外的资料和产品以便增加资料和产品数量的同时，WMO 会员出于国家法律或制作代价等原因可以对以商业为目的的将这部分资料和产品转口到接收国或同一经济体的国家集团以外地区附加条件；
（3）各会员应当让科研和教育界为其非商业化活动免费和无限制地提取在 WMO 管理下交换的所有资料和产品，但他们的商业化活动应受通过第（2）条中同样规定条件的制约；
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3 “免费和无限制”是指无歧视，不征收费用（第 42 届执行理事会第 23 号决议-基本和专业气象服务国际问题准则）。在本决议中，“不征收费用”指仅收取资料复制和交付成本费，不征收资料和产品本身的费用。
4 参考本决议附录 4 的定义。
强调：各会员之间交换的基本的和额外的资料和产品应当囊括各会员在 WMO 各项计划下履行义务所需的全部气象及其有关资料和产品；
敦促会员：
（1）加强其免费和无限制交换气象及其有关资料和产品的义务；
（2）增加资料和产品的交换量，以满足 WMO 各项计划的需要；
（3）在双方同意的前提下，通过提供额外资料和产品尽可能支援其他会员开展那些时间紧迫，涉及强天气警报的业务；
（4）加强他们对 WMO 和国际科联理事会下属世界资料中心所承担的在免费和无限制条件下收集和提供气象及其有关资料和产品的义务；
（5）实施上述“第（1）—（3）条”中有关气象及其有关资料和产品国际交换的规范；
（6）通过 WMO 秘书处，将资料接受国或同一经济体的国家集团为商业目的向境外转口施加条件的资料和产品的范围通告所有会员；
（7）尽最大努力确保最初和后来的接受者能够充分了解始发国对额外提供的资料和产品所附加的各种条件；
进一步敦促各会员遵守：
（1）附录 2 中规定的商业化活动中国家气象部门之间的关系准则；
（2）附录 3 中规定的国家气象部门与商业气象服务部门之间的关系准则；
邀请各会员国就 WMO 的政策、规范和各项准则向商业部门和其他有关部门和组织作出解释；
要求执行理事会
（1）邀请基本系统委员会主席协同其他有关技术委员会，提供有关执行本规范的咨询和技术支持；
（2）邀请水文学委员会主席继续从事关于水文资料和产品国际交换商业化问题的工作；
（3）不断检查本决议的执行情况，并向第 13 次大会报告；
要求秘书长：
（1）将商业化活动对 WMO 各项计划的影响及时通报各会员，并帮助国家气象部门之间交流有关商业化的情况；
（2）按时向所有会员通报对商业化转口附加条件的气象及其有关资料和产品的内容；
（3）在 WMO 实施上述规范期间，与政府间海洋学委员会及其有关国际组织在开展联合计划方面保持行之有效的协调；
决定在第 13 次 WMO 大会上审议本决议的执行情况。
第 40 号决议（Cg-12）附录
虞俊（特约） 译
附录 1 免费交换和无条件使用的资料和产品
目的
列举气象及其有关资料和产品清单的目的是为了确定一套最低限度的资料和产品集，它对于支持 WMO 各项计划是至关重要的，对此会员将免费交换并无条件使用。对支持 WMO各项计划至关重要的气象及其有关资料和产品一般包括：区域基本天气站网的资料以及有助于确定水平尺度至少为 200 公里，6—12 小时内的大气状况的尽可能多的资料。
内容
（1）区域基本天气站网每 6 个小时一次的地面天气资料，如：用 SYNOP，BUFR 或 WMO其他通用电码编报的资料；
（2）所有海洋现场观测的资料，如：用 SHIP，BUOY，BATHY，TESAC 格式编码的资料等；
（3）所有的飞机报告，如：AMADAR，AIREP 等；
（4）所有的高空观测站网的资料，如 TEMP，PILOT，TEMPSHIP，PILOTSHIP 资料等；
（5）所有由区域协会推荐的有气候代表性站网的报告，如 CLIMAT/CLIMATTEMP 和CLIMATHIP/CLIMATTEMPSHIP 等；
（6）为履行 WMO 义务，由世界气象中心和区域专业气象中心分发的产品；
（7）面向最终用户的用于保护人民生命财产的强天气警报和咨询报告；
（8）WMO 和卫星运行组织双方同意发布的业务气象卫星资料产品（其中应当包括强天气警报和热带气旋警报必须使用的资料和产品）。
附录 2 在商业化活动中各国家气象部门之间的关系准则
目的
以下准则的目的是面对商业化气象活动越来越高涨的形势，在各国对这个问题采取不同做法的情况下，为了公共利益，保持和加强国家气象部门之间的合作互助关系。
准则
面临商业化气象活动发展所提出的新挑战，为了确保维持 WMO 各会员之间资料和产品的国际交流，为了开拓气象应用：
1. 为了使国家气象部门在不违反本国法律的条件下完整及时地获取制作天气预报和警报及其他气象/气候服务所需的气象信息，以便履行其保护人民生命财产和其他公共利益的职责，国家气象部门应当提供本国对世界天气监视网资料和产品的集中收发点；
2. 国家气象部门应当尽最大努力确保最初和后来的接收者了解额外资料和产品5的始发国所附加的各种条件；
3. 在额外资料和产品的附加条件未得到遵守的情况下，作为始发国的国家气象部门可采取适当行动，其中包括终止接收者获取额外的资料和产品；
4. 除非受影响的某个会员表示反对，国家气象部门可以将使用了额外资料和产品的区域模式产品在运行模式会员的境外用于商业出口，但应当尽一切努力事先对提供这种服务进行协调，以避免可能出现的对其会员造成的伤害；
5. 国家气象部门可分发和出口全球数值天气预报模式的产品，无需考虑对模式中所使用的原始资料所附加的各种条件；
6. 若去掉额外的资料或产品，所提供的服务或制作的产品质量会出现重大下降，若从所提供的产品中能很容易地反演出额外的资料或产品，那么这种服务或产品应当如同额外资料或产品一样，受到商业化转口所附加条件的限制；
7. 某个国家气象部门收到当地某个用户的服务请求，但又不能提供服务时可以寻求其他有能力提供这种服务的国家气象部门的帮助，为了促进 WMO 会员间免费和无限制交换资料和产品，只要适合，上述服务应当尽可能通过用户所在国的国家气象部门；
8. 同样，除非已作出其他安排，某个国家气象部门收到国外的服务请求时应将该请求反馈到用户所在国的国家气象部门，若当地气象部门由于缺乏设备或由于其他原因不能提供服务，外部的国家气象部门可以寻求与当地国家气象部门建立某种合作安排以提供这种服务；
9. 当一个国家气象部门提供的服务有可能影响其他国家气象部门时（如：提供区域气象信息广播或广泛分发季度预报），提供预报的国家气象部门应尽早提前听取并最大程度考虑受其影响的国家气象部门的意见；
10. 在使用收自其他国家的世界天气监视网基本资料和产品时，各国家气象部门应当尽可能避免损害始发国在其国内行使有关公共利益的职责，如果某国家的气象部门在履行上述职责中发现它受到他国的公共或私营机构的不利影响，受影响的国家气象部门可以警告向上述机构提供资料和产品的国家气象部门，并在其国家法律范围内采取适当的行动；
11. 在商业化活动方面有经验的国家气象部门应当根据要求，通过 WMO 秘书处或通过双边方式，将其技能向其他国家气象部门，特别是发展中国家的气象部门开放，并根据要求向发展中国家提供有关文件、研讨会和培训计划，其收费标准与 WMO 举办其他教育培训课程类同。
在执行上述准则时，国家气象部门应当尽可能考虑并尊重其他国家或其他同一经济体的国家集团的不同法律、行政以及资金方面的规定。这些规定制约着其气象部门的规范。各国家气象部门应特别注意在贸易限制方面，其他国家气象部门均受本国法律、法规的制约。另外，对于同一经济体的国家集团，就所有集团内部活动而言，与该国家集团有关的内部法律和法规将优先于任何与之相抵触的其他准则。
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5 “额外资料和产品”是指除了可无条件使用以外的资料和产品。
附录 3 国家气象水文部门与商业部门之间的关系准则
目的
以下准则的目的是进一步改善国家气象部门与商业部门之间的关系。气象及其有关信息交换的发展在很大程度上取决于这两个部门之间健康、公正、透明和稳定的关系。
准则
以下准则适用于从事气象活动的商业部门，其中包括参与商业化气象活动的政府机构。
为了加强两类部门之间的关系：
1. 为了共同的利益，敦促商业部门尊重世界天气监测网及 WMO 其他计划关于国际资料交换的原则；
2. 敦促商业部门认可国家气象部门和 WMO 对商业部门活动的重要贡献，敦促国家气象部门和商业部门承认相互的依赖性以及合作的互利性；
3. 如果某国家，特别是发展中国家的气象部门认为由于商业部门以赢利为目的使用该国始发的资料，从而使该气象部门自身受到影响，那么所有各方应进行谈判，以便达成适当的令人满意的协议；
4. 未经有关会员的授权，提供气象服务的商业部门不应当在作业国或其海区内发布涉及人民生命及财产安全的警报和预报，商业部门公开发布的涉及人民生命财产安全的警报和预报应当与当地国家气象部门或其他官方部门在行使其公共服务职责过程中发布的警报和预报内容相一致；
5. 在提供服务时，应当鼓励商业部门使用符合国家和国际惯例的气象术语；
6. 提供气象服务的商业部门应当尊重他们提供服务所在国的主权和法规；
7. 鼓励国家气象部门与其本国气象界以及其他专业团体探讨关于商业部门从事国际活动的各类问题；
8. 鼓励国家气象部门与其本国的商业部门及其专业团体进行合作，以便最大限度地利用国内的气象信息。
附录 4 规范及各项准则中术语的定义
规范：对 WMO 各会员之间交换的资料和产品使用的分类规定及其附加条件。
转口：在接收国或同一经济体的国家集团以外，以物理或电子手段，直接或通过第三方再分发。
商业目的：征收除资料和产品的复制和交付增支成本以外的费用。
商业部门：以商业为目的运营的政府、非政府机构或个人。
气象及其有关资料和产品：各会员获取和/或制作的用以支持 WMO 各项计划的地球物理（气象、海洋等）观测资料以及根据这些资料制作的产品。
注：
1. 气象及其有关的资料和产品视为包括气候资料和产品；
2. 在现阶段，水文资料和产品不属于本规范的范畴；
3. 专门为满足航空需要和根据国际民用航空公约（芝加哥，1944）管理的航空信息不属于本规范的适用范畴。
免费和无限制：无歧视，不征收费用（第 42 届执行理事会第 23 号决议-基本和专业气象服务国际问题准则）。在本决议中，“不征收费用”指仅收取资料复制和交付成本费，不征收资料和和产品本身的费用。
科研和教育界：按国家法律和法规的规定，在学术研究机构、以及政府和非政府组织中的其他科研单位从事工作的研究人员、教师、学生以及上述机构本身。