◼ 李婧华编

　　我们建议英国制定第六个碳预算，以实现到2035年将英国温室气体排放较1990年减少78%、较2019年减少63%的目标。这将成为世界领先水平的承诺，决定性地推动英国迈入最迟到2050年实现净零碳排放，并走上符合《巴黎协定》的轨道。这一承诺应与同样雄心勃勃的2030年承诺（即在1990年基础上减排68%）共同构成英国对联合国进程国家自主贡献（NDC）的一部分1。

   我们建议的碳预算可在未来15年内实现远高于到2050年所需减排量的一半（图1）。这一早期行动对提振全球气候雄心非常关键，尤其是在英国即将主办下一届联合国气候谈判（即在格拉斯哥召开的COP26）之际。这一目标可以通过较低的总体成本来实现，并为英国带来多种益处和机遇。

 

 

• 　英国的领先承诺。尽管许多国家都已效仿英国将净零设定为长期排放目标，但距离实现2030年全球目标仍远远不足。作为2021年联合国气候谈判（以及G7）主席国，英国有能力影响其它国家，但要发挥这一影响力，英国本身必须采取雄心勃勃的2030年目标。尽早减排非常重要，因为正是全球累积排放催生出气候结果。
• 　英国可行的路径。要实现碳预算目标就需要英国平均每年减排2100万吨二氧化碳当量（CO2e），这与2012年以来的减排量相当（1900万吨CO2e）。本报告中的分析表明这是明确可行的，但要在整个经济领域中立即引入有效政策。我们估算的实现碳预算的净成本较低，占GDP比例不到1%。
• 　对英国的益处。对我们建议的碳预算进行立法会发出一个明确的信号，即英国开放低碳投资。这有助于在需要支持英国经济从新冠疫情中复苏之时，促进低成本的私人投资。这还有助于英国在不断增长的全球低碳商品与服务市场中获得竞争优势。必要的改变还将在健康、福祉和环境等方面为英国人民带来显著积极影响。

　　要实现我们建议的碳预算目标，就需要进行一项大型的全国性投资计划，由政府牵头，但主要由私人公司和个人提供资金并予以实施。低碳市场和供应链必须扩展，以期到2030年或之后不久，几乎所有新的购买和投资都将采用零碳解决方案。投资应当可承受气候变化的预期影响。在后续几年，运营成本降低将有助于收回初始投资。

    未来的减排比以往更需要公众的积极参与。这并不意味着要作出牺牲。许多人可以作出低碳选择，例如在出行方式、住房采暖方式、购买商品和饮食方式等方面。英国气候大会（UK Climate Assembly）这一公民团体的经验表明，如果公众了解需要做什么及其原因，拥有选择权并且可以参与决策过程，他们将会支持向净零转型。

　　公平也是获得公共支持的基础，必须贯穿于整个政策之中。只有认为转型是公平的，并得到公众、地方和社区的广泛支持，才能够取得成功。英国政府的政策（包括在技能和工作等方面）必须与关于公正转型的地方、地区的权力下放政策（devolved policy）相结合。必须保护弱势群体，使其免受转型影响。

　　英国近期实现的减排是由于近乎完成转型淘汰燃煤发电。未来减排必须着手于交通运输、工业、建筑和农业，以及逐步淘汰燃气发电。电力行业脱碳有一些积极的经验，但这其中每一个行业都提出了不同的政策挑战。政策必须为英国数百万民众和企业指明方向，激励措施向低碳方案倾斜，并消除行动壁垒。

　　政府已经意识到有必要大力强化政策手段，并且正在制定关于英国所有领域排放的计划。当前，计划必须转化为行动，政府必须调动起来，应对实现净零排放的主要挑战。更缓慢的减排路径以及更宽松的第六个碳预算会使实现2050年净零排放目标面临风险，并缩减“边干边学”的适用范围。新的经济机遇会错失，英国作为联合国气候谈判主席国的地位也会受损。

　　文框1和文框2列出了本委员会提出的建议。本摘要的其余内容分为五个部分：

　　1、为什么第六个碳预算适合气候

　　2、为什么第六个碳预算适合英国

　　3、如何实现第六个碳预算

　　4、行动建议

　　5、下一步行动

　　

文框1

气候变化委员会（CCC）关于英国第六个碳预算的建议

• 　预算水平。第六个碳预算（即2033—2037年英国温室气体净排放的法定限制）应设定为9.65亿吨CO2e，这意味着到2035年在1990年基础上减排78%。
• 　预算范围。该预算应涵盖所有温室气体排放，包括国际航空与航运的排放，以及从大气中移除的二氧化碳（例如，通过植树造林或工程手段）。鉴于这些排放的重要性以及英国立法对其区别对待会使其它部分觉得不公平，因此委员认为以前为国际航空与航运排放留出“余量”（headroom）的办法并不充分。
• 　国内行动。应根据英国实际排放量（扣除移除量）来评判预算的绩效表现，而不是依赖于国际碳单位（通常称为“信用”）。政府可以选择使用碳信用额度来超出预算，作出更大的国际贡献。排放交易可以成为一个有用的政策杠杆，按要求减少英国实际排放量（扣除移除量）以达到建议的碳预算。
• 　净零策略。建议政府尽快对建议的第六个碳预算进行立法，并在2021年上半年制定净零排放计划和政策（其中许多政策自2019年以来一直在制定中），以便根据碳预算充分落实。应明确量化政策的预期影响，包括早期计划中各项政策的影响，总之要足以满足碳预算和2030年NDC的要求。
• 　现行碳预算。排放的下降速度必须超出现行碳预算的要求（即第四个和第五个碳预算，分别涵盖2023—2027年和2028—2032年）。应由政府来决定是否修订现行碳预算，使其符合2050年净零目标，但是本委员会认为没有必要通过法律重新设定。即将对英国排放清单进行的修订将使现行碳预算更具挑战性。一旦将NDC和第六个碳预算的目标设定为实现净零排放，可为英国未来十年的减排进程提供明确目标。

文框2

气候变化委员会（CCC）关于英国2030年NDC的建议

　　英国将于2021年11月在格拉斯哥举办下一届联合国气候谈判——第二十六届缔约方大会（COP26）。这一谈判举行的时机对于增强全球雄心至关重要。为支持这一进程，英国必须采纳世界领先水平的NDC，体现出《巴黎协定》框架下的最佳做法。

• 　减排雄心。英国应根据第六个碳预算路径提交NDC，这要求采取国内行动，到2030年将本国排放在1990年基础上至少减少68%（不包括国际航空与航运（IAS）的排放，与联合国公约保持一致），并采取其他行动减少英国IAS排放。

　         这是英国现行承诺的显著进展：英国在欧盟NDC中的预期份额（-53%）、现行第五个碳预算（-57%）以及第五个碳预算下的预期实际减排量（-61%）2。

　      与现有NDC相比，要处于世界领先水平，并且在提升减排雄心的提案中也处于领先地位。例如，如果欧盟采纳到2030年减排55%的提议，那么我们提议的NDC将接近英国可能的减排份额的最高值（如果英国仍是欧盟成员国）。

　         要符合IPCC针对1.5℃目标公布路径。从2010—2030年，英国排放量将下降54%，而IPCC确定的全球排放量减少45%。

　         相当于64%的减排，含IAS排放，这也是我们建议的第六个碳预算的基础。

• 　国际航空与航运。虽然联合国是分别对待这些排放，但要实现《巴黎协定》的控温目标，必须要解决这些排放。英国NDC应包括明确承诺对国际航空和航运排放采取行动，包括二者的长期和中期目标。
• 　适应。即便能够全面落实《巴黎协定》的目标，并且将全球升温限制在1.5℃以内，气候变化仍将进一步带来超出当前程度的影响。如果不能实现《巴黎协定》目标，对全球及英国的影响将更加严重。英国需要提振适应气候变化的雄心，因为它尚未做好准备面对即使是升温1.5～2℃的世界。英国NDC应发出信号，表明其将如何强化国家适应计划以及突出强调英国如何支持国际气候适应行动。
• 　国际合作。英国一直是国际气候融资的强有力贡献方，近期将2021/2022—2025/2026期间的承诺总额增加了一倍，达116亿英镑。英国NDC应突出强调这一承诺，以及英国对技术开发和能力建设的其它贡献。

 

1.为什么第六个碳预算适合气候

 

　　根据《巴黎协定》提交的当前NDC，预计到2100年，全球平均温度将比工业化前水平上升3℃左右，并有可能带来更为严重的气候后果。2015年达成的《巴黎协定》旨在将升温限制在远低于2℃，并力争将其限制在1.5℃。

　　中国、欧盟、日本和韩国都宣布了2050年或之后不久的净零排放目标（中国为2060年）。预计美国会在2021年加入该名单。《巴黎协定》缔约方作出的净零排放承诺将涵盖全球近50%的二氧化碳排放和50%的全球GDP（如美国加入，则约为60%和75%）。企业和城市/州省作出的进一步承诺表明，基础性的支持将扩大并促进国家减排努力。

　　然而，全球现有的2030年承诺不足以实现长期目标，也远不足以实现《巴黎协定》的目标。作为COP26东道国，英国应发出明确的信号，表明它将设定世界领先水平的2030年目标，并立即采取有力的行动，果断迈向实现长期净零雄心的道路，从而全力推进《巴黎协定》。

 

第六个碳预算如何支持全球气候行动

 

　　我们建议的第六个碳预算和英国NDC反映了《巴黎协定》的目标和要求，并认识到英国作为富裕发达国家的责任及其相应能力：

• 　我们建议的路径是按照《巴黎协定》的要求，明确地反映出在英国特定能力范围内英国的“最高雄心水平”（highestpossibleambition）。
• 　按照符合实现《巴黎协定》1.5℃目标的全球路径，到2035年，要将英国年人均排放量减少到每人3吨CO2e以下（图2）。

 

图2  符合《巴黎协定》的全球（人均）排放路径

 

• 　实现碳预算和NDC所需采取的行动（包括电力部门完全脱碳、完全转向电动汽车销售、安装低碳供暖设施以及推广碳捕获与封存技术）将超出世界所需的平均水平（表1），这与英国作为历史排放量较大的富裕国家责任相一致。采取这些行动的时机将与其他气候领导人所要求的相一致。
• 　其它发达国家采取的类似行动，以及发展中国家稍晚紧随（即，稍晚普遍采取低碳措施，到2030年实现较低的减排比例，在2050年之后达到净零排放），可以将升温限制在远低于2℃。我们在本报告中提出了此类“领导驱动”的全球路径。
• 　我们着重强调了政策和行动在哪些方面与需要适应气候变化存在重要关联，这也被列为《巴黎协定》长期应对气候变化的关键部分。

　　

表1 英国脱碳行动与全球平均路径的比较

 

　　为将升温限制在1.5℃以下，模拟通常表明，所有地区将需要遵循与发达国家目前所考虑的相近的路径。发达国家将需要在支持这些减排努力方面发挥重要作用。如果证明有可能通过采取进一步行动使国内减排量超出我们建议的碳预算，则英国应采取这些行动，以进一步支持实现1.5℃目标。

 

英国更广泛的碳足迹

 

　　本土碳排放（即，英国本国源的排放，加上其国际航空与航运的排放）仍是制定英国碳预算和净零排放目标的恰当依据。但英国还必须减少其消费排放（即，英国消费的更广泛影响，包括进口商品和服务内含的排放），这比本土排放约高出50%。如果英国本土排放减至净零，且英国的贸易伙伴按照《巴黎协定》的要求减排，则我们估计到2050年英国的消费排放将比1990年水平低90%左右。

　　本委员会将继续审查消费排放和本土排放的进展情况，并就减少两者的排放提出政策建议。我们将在未来提交给议会的年度进度报告中，按照符合《巴黎协定》的轨道监控消费排放。英国的产业应在英国雄心勃勃的目标之下面对公平竞争的环境。英国的减排一定不能以向国外输出就业岗位和排放为代价。

    公平竞争的环境应当更容易维持，因为英国进口的排放约有50%来自那些承诺实现净零目标的地区。加上英国自身的目标，这意味着本世纪中叶的净零目标涵盖英国约75%的消费排放。

　　政策可发挥关键作用，包括为面临丧失竞争力风险的受贸易影响高的行业制定低碳解决方案提供财政支持、生产标准（即，监管英国生产和进口，以符合日益严格的排放标准）和边境碳关税（当前应对此开展工作，制定更好的碳强度指标并就其作用建立国际共识）。在新的贸易协定中，应考虑这些因素。

　　我们建议的碳预算旨在通过减少英国的排放源来实现，而不是通过将其转移到其它市场。一些相关行动（例如，资源效率、更广泛减少对进口化石燃料的依赖）将进一步减少英国的进口排放。

 

2.为什么第六个碳预算适合英国

 

第六个碳预算的经济背景

 

　　在委员会提出英国2050年净零目标建议时，我们证实任何负面的经济影响可能都很小，总体影响会变为积极的。我们对本报告的完整净零路径分析强化了这一结论。鉴于未受抵制的气候变化带来的风险和成本区间，有雄心的碳预算优于无雄心的碳预算，而且在某些情况下甚至可以削减成本（例如，较早转向电动汽车）。

　　自英国设定了其2050年净零排放目标以来，气候行动的经济和社会背景已经发生了重要变化：

• 　新冠疫情及其应对措施使英国乃至全球的经济景况发生剧变。在英国，已经失去了75万个工薪岗位（就业保留计划（JobsRetentionScheme）为数百万人提供了支持），GDP下滑（例如，从2019年8月到2020年8月下降了9%），商业投资减少约四分之一，尽管利率处于创纪录低点。这些影响意味着经济中存在着大量闲置产能，因此增加投资可以支持英国的复苏。
•   各国和企业作出的新净零排放承诺清晰表明了更多气候行动正蓄势待发。这将降低低碳技术的成本，进而使它们能够做出进一步的行动承诺。这些承诺表明，未来市场取决于低碳产品。不符合净零未来的商业模式将面临越来越大的风险。
• 　关键低碳技术的成本持续下降。例如，在最近一轮的拍卖中，近海风电的成交格再次下跌，较两年前的拍卖价降低了三分之一左右。这些成本的降低得益于规模化制造、投资者的信心，以及在有效的低风险政策框架下部署过程中的“边做边学”。随着全球市场扩大以及低碳技术成本的继续下降，其它经济领域也可以取得这些成效。

   这一背景有利于英国实现决定性的转型，迅速将资源从高碳活动转移到运营成本也低于高碳方案的低碳投资。这一点也反映在我们建议的路径中，这可在库存周转率、供应链能力以及设计有效政策所需的时间等限制条件下，尽可能快实现转型。

 

投资和成本估算

 

    旨在实现我们建议的第六个碳预算的平衡路径涉及到大量持续增长的投资，到2030年每年增加约500亿英镑（而目前整个经济领域的投资接近4000亿英镑）。

　　投资增长最大的是针对低碳发电能力、建筑改造以及电动汽车电池和基础设施的新增成本。

　　这种必要的投资增加可以而且应该主要由私营部门提供。这完全在英国总投资历史变化的范围之内。

　　过去，行业增长的情况是普遍存在的，例如在交通运输行业，因为购车者转而购买更大的汽车；电力行业，因为近十年来可再生能源投资增加；以及住房行业，因为整修翻新的支出增加。如果制定的政策可以使消费者理解长期目标并为投资者带来信心，则可以降低融资成本。

　　我们现在能够证明节省的燃料成本（图3）将在以后几年抵消投资成本。因此，我们估算的年度资源成本（它可衡量每年提供同样低排放的服务的净额外成本）到2050年已降至不到GDP的1%。这较我们2019年的2050年净零排放目标的估算有所减少，反映了更详细的模拟以及低碳技术成本的下降。

　　资源成本的增加不一定会减少等量的GDP，特别是考虑到疫情后的闲置产能。为本报告而做的模拟表明，随着资源从进口化石燃料转向在英国进行投资，到2035年英国GDP水平会比本应的水平高2%左右。

 

 

更加广泛的影响

 

　　虽然成本总体不大，但对于特定人群、部门或地区而言很大。本地化影响的风险应当成为政府的主要重点。

　　我们建议的路径将需要填补新的工作岗位，因为对其它工作的需求减少。制定出正确的政策，可以实现建议的路径而不会进一步增加能源成本，并且对公共财政的影响有限。预计可对健康和环境产生重大的积极影响。

• 　工作岗位与公正转型。建议的路径还会给创造就业带来相当大的机会。例如，从2030年到2050年，仅建筑翻新项目就将为该行业增加超过20万名全职工人。政府面临的一项重大挑战是要确定可能会丧失工作岗位的领域（例如油气开采与提炼），并支持工人转型成为新的低碳劳动力（例如在碳捕获与封存领域），无论是在经历自身转型的企业内部还是外部。
• 　能源支出。需要制定一项国家投资计划，在未来30年，对每户平均投资不到10000英镑，使英国的各家各户完全脱碳。通过切实的政策设计和一些财政支持可以实现这一目标。该计划的实施并不会大幅增加消费者的能源支出，尤其是消费者账单上开始可以看到使用低成本可再生能源而节省的费用。实际上，政策是旨在确保弱势客户受益于节约能源支出，因为提高住房和供暖系统的能源效率可降低运行成本。驾驶者在转而使用电动汽车时可大幅降低驾驶成本。
• 　公共财政。鉴于总体经济影响较小，并且预期私营部门会资助大部分转型，因此对公共财政的总体影响应该是有限的。但是，政府要想办法弥补道路燃油税和车辆消费税方面的损失，例如转向道路收费制度。碳税是政策工具包的重要组成部分，可在净零转型期间增加收入。本报告中确定的优先财政支持意味着到2030年每年公共资金将增加一倍，达到90～120亿英镑，具体则取决于政策选择。
• 　健康与环境。净零转型可为健康与环境带来诸多益处。多步行、多骑车以及少高碳饮食都有助于改善健康状况，而空气更清洁、住房更保温也是如此（例如，仅英格兰劣质住房条件给国民医疗服务体系（NHS）带来的成本估计每年超过10亿英镑）。恢复泥炭地和林地种植可更好地享有绿色空间，而且只要扎实地落实，还可以为农民带来新的收入来源，改善自然环境，保障生物多样性，更好地适应气候变化的影响。

　　所需的投资计划可在未来几年显著促进经济发展并支撑英国的经济复苏。这些益处可能会长期存在，而且只要新型零碳技术继续迅猛发展并为其它行业带来溢出效应，就可持续增长。

　　在最坏的情况下，经济规模会类似于未采取气候行动的预期经济规模，但具有可观的协同效益。通过有效的政策可以避免负面影响，这些政策必须具有决定性，并为投资者带来信心。

 

3.如何实现第六个碳预算

 

　　2019年英国本土排放为5.22亿吨CO2e，较1990年降低41%3。同期英国GDP增长了75%以上。排放主要来自化石燃料燃烧（主要是石油和天然气）用于车辆运行、建筑物供暖、发电，以及工业与农业。工业和农业过程、土地利用变化、废弃物处理以及各种来源的泄漏会产生进一步排放。

　　净零排放需要在这些领域进行转型。只靠单一解决方案或单一部门无法实现本预算；所有领域和所有部门需要立即采取行动。21世纪20年代是关键的十年：如能立刻开始采取有效行动，到2030年，英国将稳步走上净零排放的轨道。

   要达到净零排放目标，很大一部分挑战在于技术和投资。但这还需要民众（作为消费者、工人、业主、租户和房东、驾车者、农民、公民和家庭）作出根本性的响应。政府应引导这种响应，并且只有在认为其提议是公正的以及人们参与制定这些建议的解决方案时，才能够取得最大的成功。英国气候大会对英国人口中典型性类型的优先事项提供了有益见解。本报告也反映了这些优先事项。

 

净零排放路径情景

 

　　我们对本报告的建议核心在于探讨各领域和每年所需行动的多种情景，以便最迟到2050年将英国排放减至净零。具体的情景探讨了各类不确定性，尤其是人们行为改变的程度、技术发展的速度以及有可靠替代措施的各方案之间的平衡。

　　所有情景都颇具雄心，并以对低碳技术开发与推广速度的现实假设为基础，同时为供应链、市场和基础设施的扩展留出时间。它们是自洽的，并认可其它优先事项——例如，我们的能源分析维护供应安全，住房分析考虑防洪与避免供暖过热的需要，土地分析保障自然环境。

　　基于对这些情景的深刻见解，我们制定了平衡路径作为第六个碳预算建议和英国NDC的依据。平衡路径对行为改变和创新做出了适度假设，在未来十年内采取行动，为未来推广制定多种方案（例如，重型货车和建筑物使用氢和/或电气化）。虽然这不是必须严格遵循的规定性路径，但它可很好地表明未来几年应采取的措施。

 

到2035年的减排

 

　　要实现第六个碳预算，需要按照平衡路径设定的指标（图4、表2）在四个关键领域采取行动：

 

 

• 减少对碳密集型活动的需求。

        减少需求。在平衡路径中，2035年约有10%减排来自碳密集型活动需求的减少。在我们的情景中尤其重要的是饮食结构中肉类和奶制品加速减少、废弃物减少、航班增长放缓以及旅行需求减少。尽管需要进行变革，但这些是逐步进行，并且总体上对健康和福祉都具有积极影响。

　       提高效率。另外5%则通过提高能源与资源使用效率实现，尤其是通过改善建筑保温、提高车辆效率与工业效率。

• 采取低碳解决方案。随着高碳方案的逐步淘汰，一半以上的减排来自采用了低碳解决方案的人员和企业（表3）。到21世纪30年代初，所有新的汽车、货车以及住宅与其它建筑物中的所有锅炉替代设备都必须是低碳的，我们预计主要是电动的。到2040年，所有新的重型货车都应是低碳汽车。工业都必须采用电能或氢能技术取代化石燃料，或者安装碳捕获与封存设备。
• 扩大低碳能源供应。

          低碳电力。目前在英国和全球范围内，低碳电力的生产成本低于高碳电力。

　       平衡路径中，低碳份额从目前的50%提升到2035年的100%，使英国的排放较基线减少18%。交通、建筑和工业的新需求（可通过提高能效予以缓解）意味着电力需求到2035年将增加50%，到2050年将翻倍甚至是3倍。最大的贡献来自近海风能，2030年达到政府设定的40GW目标、到2050年实现65～125GW的目标。

　　     低碳氢能的规模到2035年达到90TWh（即，约为当前电力部门规模的三分之一），是以电力生产或是利用天然气抑或结合碳捕获与封存技术的生物质。低碳氢能可用于不太适宜推进电气化的领域（特别是对于航运和部分工业领域），其重要性在于可灵活应对电力系统的间歇性问题。它还对建筑物和重型货车等其它交通运输工具也可发挥重要的长期作用。

表2 实现第六个碳预算平衡路径中的关键行动指标

 

表3 平衡途径下高碳活动的逐步淘汰日期

 

• 土地（和移除）。英国在支持农民的同时，需要对土地进行转型。到2035年，我们的情景涉及种植44万公顷的混合林地，在其生长过程中从大气中移除二氧化碳，此外另有26万公顷的农业用地转为生物能源生产（包括短期轮伐林）。这可使英国到2035年的林地覆盖率从现在的13%增长到15%。泥炭地必须得到广泛恢复并可持续地加以管理。在提高农生产力的同时，必须广泛地采用低碳耕作方式。

 

 

    除基于自然的移除外，到2035年，英国还应使用结合CCS的生物能源（这在英国大量种植）实现大规模工程化的二氧化碳移除。

　　平衡路径（图5）显示了2025—2035年间最为快速的减排。在2025年之前，较新的市场（例如电动汽车和低碳供暖市场）仍处于从较低水平扩张规模的阶段，大规模推广和快速减排的潜力更为有限。在2035年之后，随着一些机会的耗尽，进展速度放缓（例如到2035年，电力部门达到零排放）。

 

4.行动建议

 

　　要实现第六个碳预算，现在就需要强化各项政策。强有力的雄心与行动相结合对于树立英国在商业和国际社会的信誉至关重要。早期的行动通过制定方案以及推动关键技术的“边干边学”，从而为转型提供支撑。这存在的一种可能性是，只要证明有可能取得更快进展便可采取行动，进一步支持全球1.5℃目标。

　　一个重要挑战在于确保转型是公平的。这是最近的英国气候大会的一个关键主题，而且显然让公众接触并参与到转型进程与政策制定至关重要。财政部的净零评审必须确定分担转型成本与收益的公平方法，政府必须制定公正转型的有效计划，同时将公平原则贯穿整个政策之中。各项计划应认识到与其它转型（例如数字化）的相互作用。地点和技能将是要考虑的关键因素，因此重要的是，英国政府的政策与关于公正转型的地方、区域权力下放政策相结合。

　　我们基于6月份进展报告中的具体建议，确定各经济部门的优先事项。

• 　地面交通运输（占2019年排放量的22%）。政府需要制定全面的一揽子政策，以期实现一项新的承诺，到2030年淘汰汽油和柴油汽车及卡车新款上市，包括确保届时插电式混合动力车仅占很小的份额。基于近期开展的大规模试验，应进一步承诺在2040年前淘汰重型柴油货车发售。为了满足不断增长的需求，应发展充电和加油基础设施。有效的需求方政策也必不可少——我们确定了减少旅行需求的重大机遇和优势，但如果没有坚实的政策就无法实现。
• 　工业（20%）。对于制造业、建筑业和燃料供应业而言，政府必须转变方法，从当前的零散方式转为全面转型支撑框架。在早期阶段，纳税人资金是确保工业在减排的同时保持国际竞争力的关键。应立即开始制定边境碳关税或碳标准等长期政策，例如通过制定改进的碳强度衡量方法。政策必须考虑低碳产品的供需双方，并确保有相关的基础设施。
• 　建筑（17%）。政府必须制定健全且具有雄心的供暖和建筑战略，指明未来十年的发展方向，并明确发出淘汰化石燃料供热的信号，重新平衡电力和天然气之间的政策成本，承诺资助并实施涉及区域和地方行动方的各项计划。平衡路径的基础在于建立关于标准的清晰时间表，以使所有建筑提高能效并最终实现低碳。其它优先事项包括迅速扩大热泵和热力网的供应链，并制定使用氢能源供暖的方案。正确执行标准，包括避免供暖过热风险，以及掌握技能的有效方法至关重要。
• 　发电（10%）。可再生能源合同拍卖等低风险工具应继续支撑低碳发电能力的提升。政策应解决在所需规模扩张过程中遇到的障碍，例如通过支持对近海风电场接入陆上电网进行协调，以及大力强化英国电网。继2024年淘汰煤炭之后，应到2035年淘汰无CCS技术的燃气发电。必须努力加快改善可提供灵活性的市场，以适应不断增加的可变电力份额。
• 　低碳氢能。政府的氢能战略定于2021年春季发布。该战略将需要确定氢能在实现净零方面的作用的长期愿景，此外还有在最终应用领域中的行动、法规和激励措施以及旨在未来十年发挥氢能作用的氢供应。
• 　农业（10%）和土地（2%的净碳源）。我们在2020年1月提出了有关土地和农业政策的详细建议，而且必须以对农民公平的方式加以落实。优先事项仍包括：强化监管基准，以确保采取低悔措施；奖励计划，例如拍卖合同以强化植树造林；扶持措施，以解决诸如技术、供应链和佃农壁垒等问题。政策设计必须考虑气候变化带来的挑战，反映包括生物多样性在内的更广泛的环境优先事项，以利用潜在的协同效应并避免不必要的权衡取舍。还需要制定减少食物浪费的政策，同时鼓励减少肉类和奶制品消费。
• 　航空（7%）与航运（3%）。英国需要制定战略，将其航空与航运排放减少到净零。它应帮助推动国际进程（通过国际民航组织和国际海事组织），按照净零目标提振雄心。政策还应为工程化二氧化碳移除、可持续燃料以及更高效的（包括电气化的）船舶/飞机提供早期研发支持。应依据我们的情景，采取措施限制航空排放增长。
• 　废弃物（6%）和氟化气体（3%）。废弃物政策应包括到2025年禁止填埋可生物降解的废弃物，到2030年将回收利用率提高到70%。需要制定更多政策，减少从生产到消费整个链条的废弃物产生量。到2050年，所有废弃物转能源工厂都应配备CCS。氟化气体法规已要求减少某些氟化气体源；应将计划扩展到所有的排放源。
• 　二氧化碳移除。二氧化碳移除需要一套完整的战略，包括基于自然的方案和工程方案。它应涵盖初步的制定与论证、确保可持续性和永久移除的治理安排，以及支持从21世纪20年代后期开始所需市场扩张的可能发展途径。

   净零排放目标和第六个碳预算提出了协调与实施方面的重大挑战。政府自身及其机构必须组织起来应对这一挑战。两个重要的内阁气候行动委员会——由首相担任主席的战略委员会以及由商业、能源与产业战略大臣（BEIS）担任主席的执行委员会——是其中的重要组成部分，但仍需要更有力的治理与协调。实施过程应遍及各级政府、各地以及全国的企业和人民。

    委员会将继续支持政府制定政策方案（包括苏格兰、威尔士和北爱尔兰的政策方案），并将仔细透明地审查各项提案。委员会已在与本报告一同发布的单独的政策报告中，对政策的优先事项提出了详细意见。

 

5.下一步行动

 

　　在获得上述建议后的几天内，政府必须将其NDC通报联合国。根据本委员会的建议，这应该是一项世界领先水平的承诺。有雄心的减排目标还应附带加强适应行动的承诺，这是《巴黎协定》的关键主题，也是日益迫切的优先事项，因为可以预计即便实现《巴黎协定》的目标，气候仍会继续变化。

　　政府必须在2021年6月底前将第六个碳预算列为法律。之后必须尽快制定一系列明确可实现碳预算的政策和提案。我们建议在2021年上半年立即采取这两步行动。

　　此种果断行动将彰显英国作为COP26主席国的气候信誉，并为希望进行投资并实现自身净零转型的企业带来信心。考虑到所需变革的规模和速度，这些行动是必要的。

　　我们期待在2021年6月的下一份年度进展报告中报告政府制定的战略。

 

 图6  第六个碳预算：简况

 

图7  第六个碳预算：路线图